Hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là một trong những mặt hoạt động cơ bản, đặc thù của Nhà nước. Nó đáp ứng một nhu cầu thực tiễn của xã hội là cần phải có sự điều chỉnh bằng pháp luật. Điều đó có tác dụng quyết định đối với chất lượng và hiệu quả trong hoạt động quản lý Nhà nước. Để VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao và thực sự đi vào cuộc sống xã hội thì một trong điều kiện cơ bản cần phải thực hiện đó là đảm bảo các nguyên tắc trong quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL. Trong phạm vi đề tài này, em xin đi vào phân tích làm rõ nội dung của nguyên tắc đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp của VBQPPL và cho ví dụ minh họa.
B. NỘI DUNG
I. KHÁI NIỆM VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Luật Ban hành văn bản pháp luật năm 2008: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.” Định nghĩa này giúp chúng ta có thể phân biệt được VBQPPL với văn bản mang tính pháp lý khác.
II. TÍNH HỢP HIẾN, HỢP PHÁP CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 quy định năm nguyên tắc trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, có nguyên tắc: “Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật”.
1. Tính hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật.
Hợp hiến là “đúng với quy định của hiến pháp”. Theo đó, tính hợp hiến của VBQPPL được hiểu là: mọi văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành phải phù hợp với hiến pháp.
Theo Điều 46 Hiến pháp 1992: “Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là luật cơ bản của nhà nước và có hiệu lực pháp lý cao nhất, mọi văn bản phải phù hợp với hiến pháp”. Vì là luật cơ bản của nhà nước nên ngôn ngữ của hiến pháp thường cô đọng, xúc tích, mang tính định hướng, hiến pháp quy định những nguyên tắc cơ bản về chế độ chính trị, kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước... Để đảm bảo nguyên tắc hiến pháp là luật cơ bản, có tính pháp lý cao nhất thì các văn bản pháp luật nói chung và VBQPPL luật nói riêng được tất cả các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành phải phù hợp với hiến pháp, hay nói cách khác là phải đảm bảo tính hợp hiến.
Tính hợp hiến được biểu hiện qua những điểm cơ bản đó là:
Một là, các VBQPPL không được trái với các quy định cụ thể của hiến pháp. Để đảm bảo VBQPPL luật không trái với các quy định của hiến pháp thì cơ quan soạn thảo văn bản phải nắm rõ và hiểu đúng các quy định cụ thể của hiến pháp liên quan tới lĩnh vực điều chỉnh của văn bản đang soạn thảo. Tuy nhiên, các quy định của hiến pháp có thể đươc chia ra làm hai loại: những quy định có giá trị thi hành trực tiếp và những quy định có giá trị thi hành gián tiếp thông qua các đạo luật cụ thể. Ví dụ, nguyên tắc “mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật” được quy định trong Điều 52 Hiến pháp 1992 có giá trị thi hành trực tiếp và bất kỳ văn bản pháp luật nào dưới hiến pháp đều phải đảm bảo rằng không có sự phân biệt đối xử với công dân trước pháp luật, trong khi quy định khác của hiến pháp về quyền tự do đi lại và cư trú (Điều 68 Hiến pháp 1992) thì đươc coi là quy định có giá trị thi hành gián tiếp bởi lẽ quyền tự do đi lại và cư trú mà hiến pháp quy định là tự do theo quy định của pháp luật. Điều này có nghĩa là hiến pháp giao cho Quốc hội và các cơ quan có thẩm quyền khác ban hành các đạo luật và các VBQPPL dưới luật quy định về quyền tự do đi lại và cư trú của công dân ở mức độ nào, thông qua hình thức nào và phải tuân thủ các thủ tục nào..
Hai là, VBQPPL phải phù hợp với tinh thần của hiến pháp.
Đây là việc không hề đơn giản vì không dễ dàng hiểu tinh thần của hiến pháp nhưn thế nào. Tuy nhiên, nếu chỉ quy định rằng văn bản quy phạm pháp luật chỉ cần không trái với các quy định của hiến pháp (điều khoản cụ thể của hiến pháp) thì chưa đủ. Thực tế ban hành và áp dụng pháp luật từ trước tới nay thường có xu hướng đối chiếu áp dụng các điều khoản cụ thể của văn bản pháp luật chứ chưa chú trọng đến các nguyên tắc chung được quy định ở Lời nói đầu hoặc ở phần những quy định chung của VBQPPL, do đó việc hiểu và áp dụng pháp luật nhiều khi mang tính máy móc, câu chữ và không có tính thống nhất.
Về tính hợp hiến của VBQPPL có thể nêu ra một ví dụ sau: Ngày 6/2/2009, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp đã có công văn gửi UBND TP Hà Nội nêu rõ việc UBND TP Hà Nội ban hành “Quy định về quản lý hoạt động giết mổ, vận chuyển, buôn bán gia súc, gia cầm trên địa bàn TP Hà Nội” (Quyết định 51) vào ngày 22/1/2009 là chưa bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp cũng như bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân có hoạt động liên quan.
Cục này khẳng định Quyết định 51 có một số quy định mang tính cấm đoán không có căn cứ, có biểu hiện “ngăn sông cấm chợ” đối với các cá nhân, công dân tham gia hoạt động giết mổ, vận chuyển, chế biến, buôn bán gia súc, gia cầm. Cụ thể như “cấm vận chuyển gia súc, gia cầm vào khu vực nội thành, nội thị; cấm vận chuyển gia súc, gia cầm và sản phẩm gia súc, gia cầm trên xe máy, xích lô, xe đạp hoặc các phương tiện khác”…..
2. Tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật.
Theo từ điển Tiếng Việt, hợp pháp là: “đúng với pháp luật, không trái với pháp luật”. “Về phương diện pháp lý, khái niệm hợp pháp được sử dụng để chỉ ra ranh giới hợp pháp (đúng với pháp luật, trái với pháp luật) trog việc nhà làm luật ban hành các quy định, quy phạm rõ ràng (và không rõ ràng), chính xác (hoặc không chính xác), thống nhất (hoặc không thống nhất), phù hợp (hoặc không phù hợp)...trong nội dung văn bản uy phạm pháp luật”. Theo đó, tính hợp pháp của VBQPPL cần phải bảo đảm tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật. Điều đó có nghĩa là pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội phải phù hợp với luật, nghị quyết của Quốc hội; nghị định của Chính phủ phải phù hợp với luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; quyết định của Thủ tướng Chính phủ phải phù hợp với nghị định của Chính phủ...Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước và cá nhân có thẩm quyền ở trung ương như luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, các nghị quyết liên tịch, thông tư liên tịch,...và các văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp trên và nếu là văn bản của Ủy ban nhân dân còn phải phù hợp với văn bản của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Một điểm quan trọng là còn phải đối chiếu với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia khi ban hành các VBQPPL để đảm bảo rằng các VBQPPL không trái với các cam kết quốc tế đó.
Tính hợp pháp của VBQPPL được biểu hiện ở một số đặc điểm sau:
2.1. VBQPPL ban hành đúng thẩm quyền do pháp luật quy định.
Để đảm bảo tính hợp pháp, các VBQPPL không chỉ có nội dung hợp pháp mà còn được ban hành đúng thẩm quyền do pháp luật quy định. Thẩm quyền ban hành VBQPPL là giới hạn quyền lực của chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Thực tế cho thấy, mỗi chủ thể được nhà nước trao cho thẩm quyền quản lý một lĩnh vực nhất định và thẩm quyền đó đươc quy định cụ thể trong các văn bản pháp luật. Khi thực hiện quản lý nhà nước trong lĩnh vực được phân công, phân cấp, các cơ quan, cá nhân chỉ được thực hiện phần nhiệm vụ trong phạm vi thẩm quyền của mình. Như vậy, thẩm quyền ban hành VBQPPL bao gồm thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung. Thẩm quyền này được quy định trong các VBQPPL như: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 2004, các văn bản quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước và các chủ thể có thẩm quyền.
Khi xem xét tính hợp pháp của VBQPPL, yêu cầu về thẩm quyền ban hành được xem xét ở cả hai phương diện: đúng thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung.
Ban hành VBQPPL đúng thẩm quyền hình thức: Thẩm quyền hình thức được hiểu là các chủ thể ban hành VBQPPL đúng tên gọi do pháp luật quy định. Theo quy định này, mỗi cá nhân, cơ quan trong thẩm quyền của mình chỉ được ban hành một hoặc một số hình thức VBQPPL do luật quy định. Đây chính là quy định của nhà nước nhằm đảm bảo tính thống nhất của hệ thống VBQPPL, đồng thời đảm bảo duy trì tính hợp pháp của VBQPPL về mặt hình thức. Thẩm quyền về hình thức của các chủ thể trong hoạt động ban hành VBQPPL được quy định tại Điều 2, Điều 21 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, và khoản 2 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 2004.
Ban hành VBQPPL đúng thẩm quyền về nội dung. Thẩm quyền về nội dung là giới hạn về quyền lực của các chủ thể trong quá trình giải quyết công việc do pháp luật quy định. Về thực chất, đó là “giới hạn của việc sử dụng quyền lực nhà nước mà pháp luật thực định đã đặt ra đối với từng cơ quan trong bộ máy nhà nước về mỗi loại công việc nhất định”. Nói một cách cụ thể, thẩm quyền nội dung là thẩm quyền pháp luật cho phép chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL để giải quyết công việc trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn.
2.2. VBQPPL ban hành phải đảm bảo hợp pháp về nội dung.
Hệ thống pháp luật Việt Nam là hệ thống tập trung, thống nhất từ trung ương đến địa phương. Để đảm bảo tính thống nhất thì VBQPPL phải được ban hành theo trật tự pháp lý từ trên xuống dưới, VBQPPL cấp dưới phải phù hợp với VBQPPL cấp trên. Nói cách khác, văn bản đó phải bảo đảm tính hợp pháp.
Trước tiên, khi ban hành VBQPPL là phải xác định căn cứ pháp lý để ban hành. Trong hoạt động ban hành VBQPPL, căn cứ pháp lý là những chuẩn mực pháp luật được quy định trong các văn bản liên quan mà theo đó văn bản được ban hành hợp pháp. Hiện nay, pháp luật chưa có quy định về việc trình bày văn bản và các văn bản với tư cách là văn bản pháp lý. Tuy nhiên, căn cứ pháp lý để ban hành VBQPPL đảm bảo tính hợp pháp được định hướng viện dẫn theo mục đích ban hành văn bản thường là những văn bản quy định về thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản và các văn bản có liên quan đến nội dung của dự thảo. Điều đương nhiên là văn bản được xác định là căn cứ pháp lý phải là văn bản đang có hiệu lực pháp lý tại thời điểm ban hành văn bản.
Để đảm bảo tính hợp pháp về nội dung của VBQPPL ngoài yêu cầu phải đúng về căn cứ pháp lý, VBQPPL còn phải có nội dung phù hợp với quy định của pháp luật.
Nội dung hợp pháp thể hiện ở việc VBQPPL cấp dưới phải phù hợp văn bản của cấp trên ban hành. Trong nhiều trường hợp, yêu cầu này còn được đặt ra theo nguyên tắc: VBQPPL có hiệu lực pháp lý thấp phải phù hợp với văn bản có hiệu lực pháp lý cao. Chẳng hạn, để đánh giá tính hợp pháp VBQPPL của Chính phủ cần xem xét và đặt văn bản đó trong mối liên hệ với các VBQPPL khác đã ban hành trước đó của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước và một số văn bản khác có liên quan.
Về phương diện khác, tính hợp pháp của VBQPPL còn được đánh giá theo nguyên tắc: văn bản của địa phương ban hành phải phù hợp và thống nhất với văn bản do trung ương ban hành. Nguyên tắc này phản ánh sự phân chia quyền lực trong hệ thống cơ qua nhà nước từ trung ương đến địa phương, đồng thời tạo ra sư đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật. Như vậy, trong công tác ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương một đòi hỏi đặt ra là phải đảm bảo tính hợp pháp trong sự phù hợp với các văn bản khác do cơ quan trung ương ban hành. Chẳng hạn, khi đánh giá nội dung hợp pháp của VBQPPL do Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành, cần xem xét nội dung văn bản đó trong mối liên hệ với các văn bản đã ban hành của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ,...để đảm bảo sự phù hợp và thống nhất về các vấn đề nội dung và hiệu lực pháp lý của văn bản.
Ngoài những biểu hiện trên về sự phù hợp với các quy định của pháp luật, tính hợp pháp còn được phản ánh ở việc các chủ thể ban hành VBQPPL đảm bảo sự hài hòa thống nhất về nội dung giữa các văn bản có cùng thứ bậc hiệu lực pháp lý.
Một điểm quan trọng nữa để đảm bảo tính hợp pháp về nội dung cho VBQPPL là phải phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập.
Sự tương thích về nội dung văn bản giữa hệ thống pháp luật trong nước với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia hoặc ký kết phản ánh tầm nhìn chính trị của giai cấp lãnh đạo và xu thê tất yếu của xã hội. Yêu cầu về sự tương thích chủ yếu được đặt ra đối với các VBQPPL. Điều này thể hiện trong việc đòi hỏi về sự phù hợp, tươg ứng với các chuẩn mực và thông lệ quốc tế của các VBQPPL. Trong xu hướng hội nhập và phát triển, tính tương thích trong VBQPPL được đánh giá là vấn đề quan trọng khi Việt Nam là thành viên của một số tổ chức lớn trên thế giới và khu vực. Vì vậy, ngoài yêu cầu phù hợp với quy định của hiến pháp, các VBQPPL còn phải đảm bảo yếu tố bình đẳng, cùng có lợi, phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật quốc tế. Như vậy, sự tương thích, đặc biệt là tính minh bạch, rõ ràng và khả thi trong VBQPPL mà Nhà nước Việt Nam ban hành liên quan trực tiếp đến các nghĩa vụ thành viên của Việt Nam trong các tổ chức quốc tế, có tác dụng to lớn trong việc phục vụ yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế. Các cơ quan nhà nước khi ban hành VBQPPL phải tìm hiểu, nghiên cứu các điều ước quốc tế đó để áp dụng cho đúng.
2.3. VBQPPL phải tuân thủ các quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng, ban hành.
VBQPPL là nhóm văn bản có vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội. Do vậy, yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL là rất cần thiết. Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 thì quy trình xây sựng, ban hành VBQPPL gồm: Lập chương trình xây dựng VBQPPL; soạn thảo; thẩm định; lấy ý kiến đóng góp; thẩm tra; trình, thông qua; công bố VBQPPL. Cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành VBQPPL phải tuân thủ đầy đủ các thủ tục xây dựng, ban hành văn bản theo quy định của pháp luật. Nếu không VBQPPL đó sẽ bị coi là không hợp pháp.
2.4. VBQPPL ban hành phải tuân thủ những quy định của pháp luật về thể thức và kĩ thuật trình bày.
Thể thức là tập hợp các thành phần cấu thành văn bản, bao gồm những phần chung áp dụng đối với mỗi loại văn bản và các thành phần bổ sung trong các trường hợp cụ thể. Hiện nay, thể thức và kỹ thuật trình bày VBQPPL được quy định trong Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/05/2005 hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản; Quyết định số 20/2002/QĐ-KHCN ngày 31/12/2002 của Bộ Khoa học và Công nghệ ban hành Tiêu chuẩn Việt Nam số 5700 năm 2002 quy định kết cấu hình thức của văn bản trong đó có VBQPPL; Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH 11 ban hành Quy chế về kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL của Quốc hội và UBTVQH ngày 03/07/2007. Theo đó, những quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản là tất cả những quy định liên quan đến tiêu đề, tên cơ quan ban hành, số, ký hiệu văn bản, tên loại văn bản,...
Để VBQPPL ban hành đảm bảo tính hợp pháp, chủ thể có thẩm quyền khi ban hành văn bản cần chú ý cách thức trình bày theo quy định của pháp luật. Đồng thời, văn bản còn phải được trình bày theo bố cục, kết cấu phù hợp với hình thức và nội dung văn bản cần ban hành.
Ví dụ cho tính hợp pháp của VBQPPL: Ngày 23/4/2008, Bộ Giáo dục và Đào tạo (GĐ&ĐT) đã ban hành Thông tư số 22/2008/TT-BGDĐT hướng dẫn về tiêu chuẩn, quy trình, thủ tục và hồ sơ xét tặng danh hiệu Nhà giáo nhân dân, Nhà giáo ưu tú (gọi tắt là Thông tư 22). Tuy nhiên, Thông tư 22 đã có dấu hiệu vượt quá Điều 62 Luật Thi đua khen thưởng năm 2003. Vì vậy, lãnh đạo Bộ Tư pháp và lãnh đạo một số đơn vị thuộc Bộ đã có buổi làm việc với đại diện của Bộ GD &ĐT bàn về cách xử lý Thông tư 22.
III. MỘT SỐ BẤT CẬP VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO TÍNH HỢP HIẾN, HỢP PHÁP CỦA VBQPPL
Hiện nay, hoạt động xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các VBQPPL đã đạt được những kết quả đáng khích lệ. Tuy nhiên, việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp khi xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các VBQPPL trong giai đoạn hiện nay còn nhiều bất cập.
Nhiều VBQPPL ban hành không đúng thẩm quyền, đúng chủ thể, phù hợp với pháp luật, chưa đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn cuộc sống.
Nhiều VBQPPL được xây dựng không có tính khả thi cao, hay là việc ban hành VBQPPL quá chậm chạp, gây khó khăn cho hoạt động quản lý nhà nước.
Trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền nói riêng còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Do vậy, tình trạng ban hành các VBQPPL không hợp pháp và hiệu quả là điều khó tránh khỏi.
Để nâng cao hiệu quả trong hoạt động xây dựng và ban hànhVBQPPL, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp cho VBQPPL cần làm tốt một số công việc sau:
Các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành VBQPPL cần nắm rõ và làm tốt chức năng, nhiệm vụ của mình trong quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL.
Cần truy cứu trách nhiệm đối với người có lỗi. Người có lỗi ở đây là người có trách nhiệm trong việc ban hành VBQPPL và người có trách nhiệm trong việc thi hành VBQPPL. Việc truy cứu trách nhiệm cần căn cứ vào mức độ lỗi.
Tăng cường công tác giám sát kiểm tra hoạt động xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện VBQPPL. Tăng cường giám sát và phản biện xã hội trong hoạt động này.
Tăng cường nâng cao trình độ chuyên môn cho đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền để đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu xây dựng và ban hành VBQPPL trong giai đoạn hiện nay.
C. KẾT LUẬN
Trong qúa trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và xu thế toàn cầu hóa hiện nay, việc xây dựng, ban hành pháp luật nói chung và VBQPPL nói riêng có ý nghĩa vô cùng quan trọng. Pháp luật càng hoàn thiện, VBQPPL càng chất lượng thì pháp chế xã hội chủ nghĩa càng được tăng cường. Đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp của VBQPPL là điều kiện quan trọng để thực hiện được những mục tiêu đó.
Cảm ơn bạn Lý Tầm Hoan - K35 đã chia sẻ tài liệu này
No comments:
Post a Comment