T.S. HOÀNG DUY- HOÀNG MINH HIẾU
Trung tâm TT-TV&NCKH Văn phòng Quốc hội
Giám sát là một trong những chức năng quan trọng của Quốc hội nước ta. Điều 83, Hiến pháp năm 1992 quy định: "...Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước". Chỉ trên cơ sở hoạt động giám sát, Quốc hội mới có điều kiện nhận biết những quy địnhpháp luật và những quyết địnhcủa mìnhcó đúng đắn và hiện thực hay không; thông qua đó kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc huỷ bỏ những gì không còn phản ánhđúng thực tiễn khách quan; làm rõ trách nhiệm của các các cơ quan và các quan chức được giao quyền. Tuy nhiên, hiệu quả và hiệu lực của hoạt động giám sát đang là vấn đề thời sự hiện nay.
Mặc dầu thời gian qua, Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội đã dànhnhiều thời gian và nỗ lực cho hoạt động giám sát, và hoạt động này đã đạt được một số kết quả đượcnhân dân cả nước ghi nhận (đặc biệt là hoạt động chất vấn. Do được truyền hìnhtrực tiếp, nên nội dung và thủ tục chất vấn tại Kỳ họp Quốc hội đang nhanhchóng được các Hội đồng nhân dân áp dụng. Và hiệu quả của hoạt động này vì thế mà đượcnhân lên gấp bội). Đây vẫn là hoạt động "còn yếu, hiệu quả chưa cao, nhiều kiến nghị thông qua hoạt động giám sát chưađược các cơ quan có trách nhiệm nghiên cứu giải quyết"1[1] .
Giải thích cho thực trạng đáng lo ngại này, một số ý kiến cho rằng các quy địnhcủa luật pháp về quyền giám sát của Quốc hội là chưa thật đầy đủ, và do vậy để nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội thì cần phải có những sửa đổi đối với Hiến pháp và một số đạo luật có liên quan. Tuy nhiên, theo chúng tôi, nguyên nhân chủ yếu của thực trạng trên, có lẽ, không nằm trong những khiếm khuyết của hệ thống pháp luật, mà nằm ở cách hiểu chưa thống nhất và cách thức tổ chức thực hiện chưa thật tốt chức năng này trong thực tế.
Trước hết, vẫn còn hai loại ý kiến khác nhau về nội dung và đối tượng của hoạt động giám sát:
Loại ý kiến thứ nhất cho rằng giám sát của Quốc hội là giám sát tối cao, nên về nội dung, chỉ tập trung vào những vấn đề chínhsách, và về đối tượng, chỉ tập trung vào các cơ quan nhà nước ở trung Ương và hệ thống Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Quy địnhcủa Hiến pháp về việc giám sát đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước chỉ nên hiểu là đối với tất cả các loại hìnhhoạt động của Nhà nước, bao gồm lập pháp, hànhpháp và tư pháp, chứ không phải đối với mọi cơ quan trong bộ máy nhà nước. Hiến pháp quy địnhnhư vậy là vì quốc hội của nhiều nước trên thế giới chỉ có chức năng giám sát đối với cơ quan hànhpháp, mà không có quyền giám sát các cơ quan tư pháp. Ví dụ, Điều 3 của Hiến pháp Thụy Điển năm 1974 chỉ quy định: "...Quốc hội thực hiện quyền giám sát của mìnhđối với Chínhphủ và bộ máy hànhchínhcủa nước Thụy
Điển" (ở Thụy điển bộ máy hànhchínhđộc lập với chínhphủ).
Loại ý kiến thứ hai cho rằng Quốc hội thực hiện quyền giám sát về mọi vấn đề đãđược pháp luật và nghị quyết của Quốc hội quy địnhvà đối với mọi cơ quan nhà nước, mọi tổ chức và mọi công dân. Lập luận của loại ý kiến này là Luật tổ chức Quốc hội quy địnhUỷ ban thường vụQuốc hội có quyền giám sát việc thi hànhHiến pháp, luật, pháp lệnhvà nghị quyết (của Quốc hội và của Uỷ ban thường vụ Quốc hội), Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội có quyền giám sát việc thực hiện luật, pháp lệnhvà nghị quyết (của Quốc hội và của Uỷ ban thường vụ Quốc hội) trong lĩnhvực mìnhphụ trách. Mọi chủ thể trên đất nước Việt Nam đều phải thực hiện luật pháp và các quyết địnhcủa Quốc hội, vì vậy chủ thể nào cũng cần phải bị giám sát.
Xét từ nguyên tắc tổ chức, hoạt động của Quốc hội và kinh nghiệm của Quốc hội nhiều nước trên thế giới, chúng tôi thấy rằng loại ý kiến thứ nhất là hợp lý hơn. Dưới đây là một vài lập luận biện hộ cho loại ý kiến này.
Trước hết, trong một bộ máy nhà nước, hiệu năng việc phân công, phân nhiệm là hết sức quan trọng. Cơ quan nhà nước ở cấp nào chỉ nên thực hiện những nhiệm vụ ở tầm quan trọng của cấp
đó. Nếu cấp trên ôm đồm công việc của cấp dưới thì cấp trên không bao giờ làm hết việc mà cấp dưới sẽ trở nên bị động, lúng túng. (Trong bóng đá gọi là đá bóng nhầm hạng). Tìnhtrạng thắt cổ chai sẽ làm đìnhtrệ mọi công việc của đất nước. Hệ thống các cơ quan dân cử (bốn cấp) ở nước ta đều có chức năng giám sát. Như vậy, nhiệm vụ giám sát phải được phân địnhrõ ràng, phù hợp cho từng cấp.
Ngoài ra, trong hoạt động của bộ máy Nhà nước ta, bên cạnhgiám sát, còn có kiểm tra, thanhtra, kiểm sát, kiểm toán là những hoạt động rất gần nhau về mặt tính chất. (Trên thực tế, chúng ta chưa có được sự phân định tương đối rạch ròi về các hoạt động này). Đó là chưa kể đến các hoạt động tư pháp như điều tra, truy tố, xét xử. Tất cả đều nhằm mục đích bảo đảm pháp chế và bảo đảm việc pháp luật được thực thi nghiêm chỉnh. Nếu hoạt động giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội không được thực thi ở tầm chínhsách mà đi vào những vấn đề quá cụ thể, thì khó lòng tránhkhỏi sự bao biện và sự chồng chéo. (Trong bóng đá gọi là đá bóng nhầm sân).
Mọi sự chồng chéo đều tiềm ẩn hiểm hoạ của tìnhtrạng rối loạn chức năng, đồng thời vô hiệu hoá chế độ trách nhiệm.
Hai là, Quốc hội là cơ quan tập thể, làm việc theo chế độ hội nghị và quyết địnhtheo đa số (Điều 3- Luật Tổ chức Quốc hội năm 1994) nên việc tổ chức giám sát các vụ việc cụ thể thực sự là không phù hợp. Chínhvì Quốc hội làm việc theo chế độ hội nghị, nên các hìnhthức giám sát chủ yếu của Quốc hội là chất vấn và xem xét các báo cáo (Quốc hội một số nước còn giám sát bằng cách nghe điều trần, thảo luận và biểu quyết về sự tín nhiệm của quốc hội đối với chínhphủ hoặc một quan chức nhà nước). Khi muốn xem xét một vụ việc cụ thể, Quốc hội các nướcthường phải thànhlập uỷ ban điều tra của Quốc hội. Nhưng cuối cùng, động tác giám sát quan trọng nhất vẫn là việc Quốc hội xem xét và thảo luận về báo cáo của uỷ ban điều tra. (Trong nhiều trường hợp, việc điều tra có thể do một uỷ ban chuyên môn của Quốc hội tiến hành).
Ba là, hoàn cảnhthực tế của Quốc hội nước ta là một yếu tố cần được tínhtới. Trước tiên, đa số các đại biểu Quốc hội nước ta hoạt động không chuyên trách. Do phải đảm nhiệm nhiều công việc quan trọng khác, nên việc dành1/3 thời gian cho hoạt động của Quốc hội theo quy địnhkhông phải bao giờ cũng thực hiện được. Quốc hội nước ta không làm việc thường xuyên. Chương trìnhcủa hai kỳ họp Quốc hội trong mỗi năm (mỗi kỳ họp trên dưới 1 tháng) đều quá tải về nội dung những vấn đề phải được Quốc hội xem xét và quyết định. Với một số lượng thời gian hạn chế như vậy, việc giám sát về mọi vấn đề, nhất là những về vấn đề cụ thể, là không hiện thực. Điều này đúng cả với Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, vì thành viên chuyên trách của các cơ quan này rất hạn chế; trừ Uỷ ban thường vụ Quốc hội, đối với các cơ quan khác của Quốc hội, việc tổ chức làm việc tập thể là rất khó khăn.
Bốn là, xét về mặt công lý thật khó biện minhcho tìnhtrạng Quốc hội quan tâm giám sát một vụ việc cụ thể này mà lại không quan tâm, không dànhthời gian cho hàng ngàn các vụ việc khác. Xây dựng tiêu chí để xác địnhkhiếu nại của công dân này quan trọng hơn của công dân khác là điều hoàn toàn không thể làm được. Chínhvì vậy, Quốc hội của nhiều nướcthường tập trung giám sát những vấn đề đụng chạm đến lợi ích của cả dân tộc hoặc của hàng triệu người chứ không xem xét việc của một người. Quy chế hoạt động của Quốc hội Thụy Điển còn không cho phép các đại biểu Quốc hội đa ra xem xét Trước Quốc hội những vấn đề có tínhcụ thể thuộc về cá nhân hoặc nhóm cá nhân nào đó. Chínhvì quy địnhnày, ở Thụy Điển, người dân không gửi khiếu nại đến Quốc hội. Thế nhưng, Quốc hội lại thànhlập ra cơ quan Thanhtra Quốc hội (ombudsman) để xem xét các khiếu nại, tố cáo của công dân. Động tác giám sát của Quốc hội ở đây chỉ là xem xét báo cáo hàng năm của Thanhtra Quốc hội và có những quyết địnhcần thiết về mặt chính sách, pháp luật để cải thiện tìnhhình.
Với những lập luận nêu trên, chúng tôi thấy rằng việc các cơ quan của Quốc hội đi khảo sát tìnhhìnhthực tế hoặc xem xét một vụ việc cụ thể chỉ thực sự hữu ích và có hiệu quả khi các hoạt động này phục vụ mục đích giám sát một vấn đề thuộc tầm chínhsách vĩ mô.
Bên cạnhviệc xác địnhnội dung và đối tượng của hoạt động giám sát, thì tổ chức thực hiện hoạt động giám sát cũng có ý nghĩa rất lớn. Cũng như mọi hoạt động khác, hoạt động giám sát của Quốc hội chỉ đạt hiệu quả cao khi được thực hiện dựa trên một quy trìnhvà một công nghệ hợp lý. Thực tế cho thấy, công nghệ cao bảo đảm chất lượng cao của sản phẩm.
Trước hết, điều quan trọng là cần xác địnhđúng vấn đề cần tiến hànhgiám sát. Hoạt động giám sát là nhằm đa ra đượcnhững nhận địnhchínhxác đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước thuộc thẩm quyền giám sát của Quốc hội, và từ đó đề ra đượcnhững biện pháp xử lý thích hợp. Tuy nhiên, không phải Quốc hội buộc phải tiến hànhgiám sát đối với việc thực hiện mọi quyết địnhmà mìnhđưa ra. Bởi vì đây là một khối lượng công việc khổng lồ trong phạm vi của cả một quốc gia, Quốc hội thực sự không có khả năng để giám sát tất cả. Ngoài ra, sự ôm
đồm trong hoạt động giám sát còn có khả năng ảnh hưởng tiêu cực tới việc thực hiện các chức năng quan trọng khác của Quốc hội, đặc biệt là chức năng lập pháp.Giám sát thường đi kèm với sự quy kết về trách nhiệm đối với các cơ quan chịu sự giám sát của Quốc hội. Chínhđiều này làm cho hoạt động giám sát có tínhrăn đe, tạo cho các cơ quan nhà nước khác cơ hội để tự kiểm tra và điều chỉnhlại hànhvi của mình. Vì vậy, theo chúng tôi, Quốc hội cần chọn đượcnhững vấn đề quan trọng nhất để giám sát và tiến hànhgiám sát đến nơi, đến chốn. Làm đượcđiều này thì hiệu quả giám sát sẽ cao hơn. Việc giám sát tràn lan, đặc biệt là trong trường hợp không làm rõ được trách nhiệm và làm rõ được các giải pháp, có thể triệt tiêu tínhrăn đe của hoạt động giám sát.
Giám sát các vấn đề ở tầm chính sách, trên thực tế, đòi hỏi phải có nhiều thời gian và kinh nghiệm. Thực tiễn hoạt động của Quốc hội một số nước cho thấy, có những vấn đề phải tiến hànhgiám sát đến hàng năm. Ví dụ, một uỷ ban của Quốc hội Australia đã tiến hànhgiám sát việc thực hiện chương trìnhhỗ trợ và thÚc đẩy các doanhnghiệp vừa và nhỏ của Australia trong hai năm trời.
Một vấn đề quan trọng khác là việc theo đuổi đến cùng các kiến nghị giám sát. Điều này có ý nghĩa quyết địnhđối với việc bảo đảm quyền uy của Quốc hội. Thực tế trong nhiều năm qua cho thấy, dưới sức ép về mặt thời gian và yêu cầu thực hiện các chức năng khác như lập pháp, xem xét ngân sách, các kiến nghị giám sát của các cơ quan của Quốc hội ít được theo đuổi đến cùng. Một vài cơ quan thậm chí không trả lời các kiến nghị giám sát của các cơ quan của Quốc hội.
Việc bảo đảm thông tin và kiến thức chuyên gia trong quá trìnhgiám sát của Quốc hội là rất cần thiết. Thế nhưng, tăng cường thật nhiều chuyên gia giỏi về cho các cơ quan của Quốc hội chưa chắc đã là cách làm đúng. Kinh nghiệm của Quốc hội nhiều nước cho thấy, các uỷ ban của Quốc hội thu tập thông tin và kiến thức chuyên gia thông qua quy trìnhlàm việc là chính, chứkhông phải thông qua đội ngũ chuyên viên phục vụ các uỷ ban (Đội ngũ giúp việc trực tiếp các uỷ ban thông thường là các chuyên gia về cách tổ chức thực thi quyền lực của Quốc hội và tổ chức công việc của uỷ ban, chứ không phải là các chuyên gia chuyên ngành. Vì nếu đặt vấn đề phải có đủ chuyên gia cho mọi lĩnhvực thì chẳng biết bao nhiêu cho vừa). Thông thường, các uỷ ban của Quốc hội các nướcthường mời các chuyên gia đầu ngànhtrìnhbày cho uỷ ban các về các vấn đề mà uỷ ban đang tiến hànhgiám sát. Tuy nhiên, nguồn thông tin quan trọng nhất vẫn là nghe các đối tượng đang chịu sự tác động trực tiếp của chính sách. Thuật ngữ được Quốc hội các nước dùng trong trường hợp này là “thủ tục nghe” (public hearing hoặc committee hearing). Đội ngũ giúp việc của các uỷ ban sẽ giúp tìm và tổ chức để uỷ ban nghe chuyên gia hoặc nghe công dân. Với những thông tin và kiến thức chuyên môn đầy đủ, Quốc hội hoặc các cơ quan của Quốc hội mới tiến hànhxem xét báo cáo, hay chất vấn những người đứng đầu các cơ quan bị giám sát. Khi đó, Quốc hội mới thực sự trở thành"người trong cuộc" đối với các vấn đề giám sát, và không còn bị các Bộ trưởng “múa các con số”, như câu nói khá nổi tiếng của một vị Bộ trưởngtrước đây.
Tuy nhiên, Quốc hội không thể tự mìnhgiám sát tất cả mọi công việc, nếu không có sự trợ giúp của các cơ quan chuyên môn của Quốc hội. Quốc hội các nước coi các cơ quan này là công cụ giám sát của mình. Ví dụ, Quốc hội khó có thể giám sát hữu hiệu việc chi tiêu ngân sách, nếu không có sự trợ giúp của cơ quan kiểm toán của Quốc hội (Cơ quan này ở các nước còn được gọi là Kiểm toán lập pháp hoặc Kiểm toán nghị viện). Quốc hội không thể tự mìnhđứng ra tiến hànhkiểm toán ngân sách với sự tham gia của hàng nghìn, hàng vạn các con số và các phép tính. Để thực hiện được công việc này, Quốc hội phải có cơ quan kiểm toán của mình, giúp Quốc hội trong việc kiểm toán ngân sách quốc gia và trên cơ sở đó Quốc hội đa ra các dự toán và quyết toán ngân sách Nhà nước hàng năm. Mô hìnhcác cơ quan kiểm toán của Quốc hội được tổ chức dướinhiều hìnhthức khác nhau ở các nước khác nhau. Chẳng hạn như ở Thụy Điển, cơ quan kiểm toán của Quốc hội Thụy Điển có sự tham gia của các đại biểu Quốc hội cùng với các chuyên gia về tài chính.
Cơ quan này có quyền xem xét và kiến nghị với Quốc hội về các chínhsách tài chínhcũng như thực hiện việc kiểm toán cụ thể liên quan đến ngân sách. Theo cách tổ chức của Hoa Kỳ thì Quốc hội thành lập Uỷ ban kiểm toán gồm các đại biểu Quốc hội và cơ quan kiểm toán lập pháp gồm các chuyên gia về kiểm toán. Uỷ ban kiểm toán có thẩm quyền đề nghị tiến hànhkiểm toán đối tượng nào, còn cơ quan kiểm toán lập pháp có nhiệm vụ thực thi các hoạt động kiểm toán cụ thể.
Ngoài cơ quan kiểm toán lập pháp, Quốc hội còn tổ chức các cơ quan chuyên môn khác như Thanhtra Quốc hội (như chúng tôi đã trìnhbày ở phần trên), Thanhtra môi trường (Được Quốc hội New Zealand thànhlập). Số lượng các cơ quan chuyên môn này phụ thuộc vào nội dung vấn
đề mà Quốc hội thấy rằng cần phải giám sát. Các cơ quan này của Quốc hội thường là các cơ quan độc lập. Quốc hội không đứng ra điều hànhtrực tiếp các cơ quan này, mà chỉ ban hànhvăn bản quy địnhchức năng, quyền hạn và cung cấp tài chínhcho chúng. Các cơ quan này chỉ báo cáo cho Quốc hội, và người đứng đầu các cơ quan này thường do Quốc hội bầu.
Nói về công cụ giám sát, Cơ sở dự liệu luật Việt nam Winlaw CD 99 của Văn phòng Quốc hội có thể phục vụ rất đắc lực cho việc giám sát văn bản. Trên thực tế, T.S Trần Hà Anh, Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Khoa hoc, công nghệ và môi trườngđã từng dùng cơ sở dự liệu này để giám sát việc ban hànhcác văn bản thi hànhLuật về nước một cách rất hiệu quả. Hiện nay, Trung tâm thông tin, thư viện và nghiên cứu khoa học của Văn phòng Quốc hội đang pháp triển một phần mền ứng dụng của cơ sở dự liệu này để phục vụ hoạt động giám sát văn bản. Hy vọng rằng đây sẽ là một công cụ đắc lực cho các nhà lập pháp của nước ta.
Bên cạnh sự giúp đỡ về của các cơ quan chuyên môn của Quốc hội, việc thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội cần phải còn có sự tham gia, trợ giúp của nhiều công cụ, phương tiện khác, đặc biệt là của các cơ quan truyền thông, báo chí. Từ những thông tin do các phương tiện truyền thông đại chúng đăng tải, Quốc hội có thể thấy đượcnhững vấn để nổi lên trong việc thực hiện các chínhsách của nhà nước để đa ra những quyết địnhgiám sát kịp thời và đúng đắn. Theo chiều ngược lại, khi một vấn đề được Quốc hội đa ra giám sát thì với sự trợ giúp của các phương tiện truyền thông, vấn đề đó được phổ biến rộng rãi, tạo thànháp lực đối với các cơ quan bị giám sát. Trong trường hợp này, các phương tiện truyền thông đại chúng trở thànhnhững công cụ giúp Quốc hội phát hiện và thực hiện những yêu cầu giám sát trong hoạt động của mình.
Tóm lại, chức năng giám sát tối cao của Quốc hội có một vai trò đặc biệt quan trọng trong hoạt động của Quốc hội nói riêng và hoạt động của Nhà nước ta nói chung. Trong quá trìnhthực hiện công cuộc đổi mới của đất nước, việc nâng cao chất lượng của hoạt động giám sát của Quốc hội là một yêu cầu cấp thiết. Chúng tôi cho rằng, với chủ trương phát huy hơn nữa vai trò của Quốc hội thì việc tổ chức thực hiện tốt chức năng giám sát của Quốc hội sẽ là một động lực làm cho Quốc hội ngày càng thể hiện tốt hơn vai trò và chức năng của mìnhmà Hiến pháp và pháp luật đã quy định./.
---
Chú giải
1[1]. Nghị quyết kỳ họp thứ 11, Quốc hội khoá IX.
No comments:
Post a Comment