Xây dựng văn bản pháp luật là hoạt động mang tính chuyên môn do nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện bằng việc xác lập những hình thức văn bản khác nhau; là hoạt động thể hiện ý chí của nhà nước, phản ánh các giá trị khách quan của xã hội thông qua hoạt động tư duy chủ quan của con người. Chính vì vậy, chất lượng văn bản pháp luật có được đảm bảo hay không phụ thuộc rất nhiều vào hoạt động ban hành văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước, các cá nhân có thẩm quyền. Để đảm bảo hiệu quả, chất lượng, hoạt động ban hành văn bản pháp luật phải tuân thủ một số nguyên tắc nhất định. Một trong những nguyên tắc quan trọng khi xây dựng văn bản pháp luật là bảo đảm tuân thủ thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Nguyên tắc này đã được ghi nhận tại Điều 3 Luật ban hành VBQPPL cũng như được cụ thể hóa trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Đây là một nguyên tắc rất quan trọng, chi phối rất nhiều đến hiệu lực cũng như tính hợp pháp của văn bản pháp luật.
Chính vì vậy mà em xin chọn Câu 10: “Một trong những nguyên tắc xây dựng văn bản pháp luật là bảo đảm tuân thủ thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Hãy làm rõ nội dung của nguyên tắc này và cho ví dụ minh họa.” cho bài tập lớn.
Em rất mong nhận được sự góp ý của thầy cô để bài viết của em được hoàn thiện. Em xin chân thành cảm ơn.
NỘI DUNG
1. Khái quát về thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật
Văn bản pháp luật là văn bản do chủ thể có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự và hình thức pháp luật quy định có nội dụng là ý chí của chủ thể ban hành, luôn mang tính bắt buộc được bảo đảm thực hiện bằng nhà nước. Có 3 loại văn bản pháp luật, là văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính.
Thẩm quyền được nói đến trong hoạt động xây dựng văn bản pháp luật bao gồm: thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung. Thẩm quyền về hình thức là thẩm quyền của các chủ thể trong việc ban hành những hình thức văn bản do pháp luật quy định. Mỗi chủ thể có thẩm quyền chỉ được ban hành một số loại văn bản nhất định. Và trong những trường hợp đó, mỗi loại văn bản có một vai trò nhất định và sẽ được sử dụng phù hợp với từng công việc cụ thể. Thẩm quyền về nội dung là giới hạn quyền lực của các chủ thể trong quá trình giải quyết công việc do pháp luật quy định. Về thực chất, đó là “giới hạn của việc sử dụng quyền lực nhà nước mà pháp luật thực định đã đặt ra đối với từng cơ quan trong bộ máy nhà nước về mỗi loại công việc nhất định” .
Các chủ thể có thẩm quyền xây dựng văn bản pháp luật được ghi nhận trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau (Hiến pháp 1992, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, các Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật) nhưng chủ yếu bao gồm các chủ thể sau đây:
- Chủ thể là các cơ quan nhà nước: Trên lĩnh vực lập pháp thì bao gồm Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp; Trên lĩnh vực hành pháp thì bao gồm Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp; Trên lĩnh vực tư pháp thì bao gồm Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân.
- Chủ thể là các cá nhân có thẩm quyền: Thủ trưởng cơ quan nhà nước (Thủ tướng, Chánh án TAND, viện trưởng VKSND, tổng kiểm toán nhà nước, chủ tịch UBND các cấp, giám đốc sở ban ngành); Thủ trưởng các đơn vị sự nghiệp của nhà nước (hiệu trưởng các trường học, giám đốc bệnh viện công, …); Thủ trưởng các doanh nghiệp nhà nước; Cán bộ, công chức khi thi hành công vụ; Người chỉ huy tàu bay, tàu biển khi tàu bay đã rời sân ga, tàu biểu đã rời bến cảng.
- Chủ thể là các cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội: Uỷ ban mặt trận tổ quốc Việt Nam, tổng liên đoàn lao động Việt Nam, Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Đoàn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội nông dân, Hội cựu chiến binh. Các cơ quan này phối hợp với Uỷ ban thường vụ quốc hội và Chính phủ để banh hành Nghị quyết liên tịch.
Về mặt nguyên tắc, các chủ thể nói trên đều có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật để điều chỉnh các vấn đề khác nhau của đời sống xã hội. Tuy nhiên không phải mỗi chủ thể đều có thẩm quyền ban hành tất cả các loại văn bản pháp luật( Bao gồm 3 loại văn bản pháp luật là văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính, văn bản áp dụng pháp luật) mà phải tuân theo quy định của pháp luật: Pháp luật quy định cho mỗi chủ thể được phép ban hành một loại văn bản pháp luật cũng như trong những lĩnh vực nhất định. Đó cũng chính là nội dung cơ bản của nguyên tắc xây dựng văn bản pháp luật bảo đảm tuân thủ thẩm quyền theo quy định của pháp luật.
2. Tầm quan trọng của việc bảo đảm tuân thủ thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật theo quy định của pháp luật
Câu hỏi đặt ra là: Khi ban hành văn bản pháp luật, vì sao cần phải đảm bảo tuân thủ đúng thẩm quyền theo quy định của pháp luật? Nguyên tắc này được xây dựng trên cơ sở pháp lí nào?
Việc tuân thủ đúng thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật là cần thiết, vì: Mỗi cơ quan, mỗi cá nhân chỉ có quyền hạn giải quyết một số công việc cụ thể, trong một phạm vi, giới hạn nhất định theo quy định pháp luật. Điều đó cũng có nghĩa là cơ quan, cá nhân đó chỉ được ban hành văn bản pháp luật trong phạm vi những công việc, nhiệm vụ sao cho phù hợp với thẩm quyền xử lí hoặc nhiệm vụ của mình. Không thể có tình huống cơ quan không có thẩm quyền giải quyết một công việc nhất định mà lại có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật về việc xử lí công việc đó được. Giữa nhiệm vụ, quyền hạn và thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của các chủ thể ban hành phải phù hợp với nhau bởi chúng chi phối và có mối liên hệ mật thiết với nhau: Nhiệm vụ, quyền hạn của chính là cơ sở để các chủ thể ban hành văn bản pháp luật. Ngược lại, việc ban hành văn bản pháp luật chính là phương tiện để các chủ thể thực hiện được nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
Điều đó không chỉ giúp cho các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền giải quyết đầy đủ và có trách nhiệm đối với công việc trong phạm vi quyền hạn của mình mà còn hạn chế tình trạng giải quyết vượt cấp hay trốn tránh, đùn đẩy trách nhiệm cho nhau.
Mặt khác, việc tuân thủ đúng thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật có ý nghĩa rất lớn tới hiệu lực thi hành của văn bản pháp luật: Mỗi loại văn bản pháp luật lại có hiệu lực và giá trị bắt buộc thi hành ở những mức độ khác nhau đối với các đối tượng có liên quan. Điều này phụ thuộc vào vị trí, địa vị của chủ thể ban hành văn bản pháp luật. Ví dụ như Hiến pháp, Luật được ban hành bởi Quốc hội thì có hiệu lực trên phạm vi toàn quốc và bắt buộc thực hiện với mọi đối tượng; Văn bản áp dụng pháp luật do các cơ quan hành chính ban hành lại chỉ được áp dụng một lần và chỉ bắt buộc thực hiện với một số đối tượng liên quan… Do đó, nếu văn bản pháp luật được ban hành bởi chủ thể mà pháp luật không quy định về thẩm quyền ban hành thì văn bản đó sẽ không có hiệu lực pháp luật và bị cấp có thẩm quyền hủy bỏ. Đây cũng là một trong những cơ sở của nguyên tắc đảm bảo đúng thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật.
Nói tóm lại, việc tuân thủ các nguyên tắc xây dựng văn bản pháp luật nói chung và nguyên tắc tuân thủ thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật theo quy định của pháp luật nói riêng là rất quan trọng. Nó không chỉ giúp cho hoạt động của các cơ quan, tổ chức được thông suốt, chính xác mà còn giúp cho công tác quản lí, điều hành của Nhà nước được dễ dàng, thuận tiện hơn, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thật sự vững mạnh.
3. Nội dung của nguyên tắc xây dựng văn bản pháp luật bảo đảm tuân thủ thẩm quyền theo quy định của pháp luật
Như ở phần 1) đã phân tích, thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật có hai loại, là thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung. Khi xây dựng văn bản pháp luật, các chủ thể cần phải đảm bảo cả hai loại thẩm quyền nêu trên. Đồng thời các thẩm quyền này lại được thể hiện trong cả ba loại văn bản pháp luật là: Văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính. Tuy nhiên, không phải ở loại văn bản pháp luật nào cũng có thể phân tích tách bạch thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung của chủ thể ban hành, mà nhiều khi chúng được quy định lồng ghép vào nhau.
Chính vì vậy mà khi phân tích nội dung của nguyên tắc xây dựng văn bản pháp luật bảo đảm tuân thủ thẩm quyền theo quy định của pháp luật, em xin phân tích theo biểu hiện của nguyên tắc trong từng loại văn bản pháp luật. Do đó sẽ có ba phần nhỏ:
- Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
- Thẩm quyền ban hành văn bản áp dụng pháp luật.
- Thẩm quyền ban hành văn bản hành chính.
- Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2008, VBQPPL được định nghĩa là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong luật này hoặc trong luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân thì không phải là VBQPPL .
Nội dung của nguyên tắc xây dựng văn bản pháp luật bảo đảm tuân thủ thẩm quyền theo quy định của pháp luật được thể hiện việc đảm bảo cả thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung như sau:
Theo quy định của pháp luật hiện hành, chỉ có 10 chủ thể sau đây có thẩm quyền ban hành VBQPPL,do đó VBQPPL phải được ban hành bởi duy nhất những chủ thể này, bao gồm: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng kiểm toán nhà nước, các cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân .
Thẩm quyền về hình thức: Khi ban hành VBQPPL phải đảm bảo thẩm quyền về hình thức của các chủ thể ban hành VBQPPL theo quy định tại Luật ban hành VBQPPL 2008, Luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. Theo đó, mỗi chủ thể lại có thẩm quyền ban hành những loại VBQPPL có tên gọi khác nhau. Người soạn thảo phải lựa chọn đúng loại văn bản cho mỗi chủ thể mà không được lầm lẫn vì việc vi phạm thẩm quyền hình thức sẽ dẫn tới tình trạng làm mất hiệu lực pháp luật của văn bản và sẽ bị cấp có thẩm quyền hủy bỏ. Cụ thể như sau: Quốc hội ban hành Hiến pháp, luật, nghị quyết; Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh, nghị quyết; Chủ tịch nước ban hành Lệnh, quyết định; Chính phủ ban hành Nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định; Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao ban hành Nghị quyết; Chánh án Toà án nhân dân tối cao, viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành Thông tư; Tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành Quyết định; Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ phối hợp với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội ban hành Nghị quyết liên tịch; Chánh án Toà án nhân dân tối cao phối hợp với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phối hợp với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phối hợp với nhau ban hành Thông tư liên tịch; Hội đồng nhân dân ban hành Nghị quyết , Uỷ ban nhân dân ban hành quyết định, chỉ thị .
Như vậy, so với luật cũ (Luật ban hành VBQPPL năm1996 sửa đổi bổ sung năm 2002) thì một số loại văn bản sau đây không còn được ban hành dưới dạng VBQPPL: Nghị quyết của Chính phủ; Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; Chỉ thị của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Quyết định của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ .Ngoài ra, Luật mới còn thêm 2 loại văn bản là: Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước và Nghị quyết Liên tịch của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội.
Thẩm quyền về nội dung: Đồng thời, khi ban hành VBQPPL cũng phải đảm bảo thẩm quyền về nội dung. Thẩm quyền về nội dung của các chủ thể ban hành VBQPPL được quy định rải rác, chồng chéo trong nhiều văn bản khác nhau, như: Hiến pháp, 5 bộ luật về tổ chức bộ máy nhà nước (Luật tổ chức Quốc hội; Luật tổ chức Chính phủ; Luật tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân), các luật, pháp lệnh về quản lí nhà nước trong những lĩnh vực cụ thể (thuế, vi phạm hành chính,…). Do đó, để đảm bảo đúng thẩm quyền về nội dung, người soạn thảo phải xem xét cụ thể xem vấn đề cần điều chỉnh thuộc thẩm quyền ban hành của chủ thể nào.
Đối với những vấn đề đã có luật, pháp lệnh thì thẩm quyền ban hành VBQPPL được xác định theo quy định tại chính luật, pháp lệnh và những quy phạm hướng dẫn, giải thích và cụ thể hóa luật, pháp lệnh đó. Ví dụ: Trong lĩnh vực xử lí vi phạm hành chính đã có Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính xác định thẩm quyền quy định về các hành vi vi phạm hành chính và chế độ áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác thuộc về Chính phủ (Điều 2).
Đối với những vấn đề chưa được quy định riêng trong luật, pháp lệnh thì cần thận trọng xem xét: Nếu là vấn đề ít quan trọng, không cần thiết điều chỉnh bằng pháp luật thì không nên ban hành văn bản quy phạm pháp luật để can thiệp. Nếu quan trọng, đòi hỏi phải có quy định pháp luật để điều chỉnh thì phải xác định vấn đề đó nằm trong giới hạn thẩm quyền của cơ quan nào được quy định chung trong hiến pháp, các đạo luật về ban hành VBQPPL. Ví dụ: Trên thực tiễn, phát sinh vấn đề người lao động tự do chờ việc làm, tụ tập thành đám đông trên hè phố, lòng đường, cản trở giao thông nhưng chưa có luật, pháp lệnh nào quy định về vấn đề này. Vì vậy, cần có quy định cụ thể trong pháp luật. Khi đó, thẩm quyền quy định được xác định trên cơ sở luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, Luật ban hành VBQPPL của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân. Theo những văn bản này thì Chính phủ ban hành quy định để thực hiện trong cả nước, ủy ban nhân dân ban hành quy định để thực hiện ở từng địa phương.
Nói tóm lại, trong 3 loại văn bản pháp luật thì việc xác định thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung của chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL là dễ dàng hơn cả. Chính vì vậy mà việc đảm bảo nguyên tắc thẩm quyền ban hành đối với loại văn bản pháp luật này cũng trở nên đơn giản hơn đối với các nhà làm luật.
Thẩm quyền ban hành văn bản áp dụng pháp luật
Theo lí luận chung, văn bản áp dụng pháp luật (VBADPL) được định nghĩa là văn bản do những chủ thể có thẩm quyền ban hành theo thủ tục và hình thức pháp luật quy định, có nội dung là mệnh lệnh cụ thể với những đối tượng xác định, được thực hiện một lần trong thực tiễn. VBADPL có rất nhiều tên gọi khác nhau, ví dụ: nghị quyết, nghị định, chỉ thỉ, lệnh, bản án, yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị,…
Là một trong 3 loại văn bản pháp luật, khi ban hành VBADPL cũng cần phải tuân thủ nguyên tắc bảo đảm thẩm quyền ban hành theo quy định của pháp luật. Pháp luật hiện hành không có 1 văn bản nào quy định về thẩm quyền ban hành VBADPL mà được quy định rải rác trong các văn bản chuyên ngành, như : Hiến pháp; các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước (Luật tổ chức Quốc hội; Luật tổ chức Chính phủ; luật tổ chức hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân; Luật tổ chức viện kiểm sát nhân dân; Luật tổ chức tòa án nhân dân); các nghị định quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ, cơ quan ngang bộ; các nghị định quy định của Ủy ban nhân dân quy định chức năng, quyền hạn của sở; Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính; Luật thanh tra…
Trong các quy định đó, có những trường hợp chỉ quy định chung chung về hình thức của một số VBADPL, như “ Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình” ; cũng có trường hợp thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền nội dung được quy định song song rất thuận tiện trong việc ban hành VBADPL, như: Vừa quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính vừa quy định về hình thức văn bản cần ban hành để xử phạt là quyết định . Tuy nhiên, cũng có trường hợp pháp luật chỉ quy định về thẩm quyền nội dung mà không quy định về thẩm quyền hình thức ban hành VBADPL gây khó khăn cho các chủ thể khi lựa chọn hình thức ban hành VBADPL.
Thẩm quyền về hình thức và nội dung: Theo các văn bản pháp luật trên, các chủ thể có thẩm quyền ban hành VBADPL bao gồm các cơ quan nhà nước (các cơ quan quyền lực, hành chính, xét xử, kiểm sát) và các cá nhân có thẩm quyền (thủ tướng, Chủ tịch nước, Chủ tịch Ủy ban nhân dân, thủ trưởng cơ quan nhà nước,…). Khi ban hành VBADPL, các chủ thể phải tuân thủ cả thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung. Cụ thể như sau:
+ Nghị quyết được Quốc hội, Ủy ban thường vụ quốc hội, hội đồng nhân dân ban hành để bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức vụ nhà nước; phê chuẩn đề nghị của cấp dưới về việc thành lập cơ quan trực thuộc hoặc về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các chức vụ nhà nước, đình chỉ thi hành hoặc hủy bỏ các văn bản sai trái,…
+ Nghị định được Chính phủ ban hành để thành lập, giải thể, phân chia, sáp nhập cơ quan, đơn vị thuộc thẩm quyền của Chính phủ; hành chính cấp huyện, xã.
+ Quyết định được ủy ban nhân dân, tòa án nhân dân, thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước, viện trưởng viện kiểm sát nhân dân, chánh án tòa án nhân dân, người đứng đầu các đơn vị cơ sở của cơ quan nhà nước, một số công chức nhà nước (chiến sĩ cảnh sát, thanh tra viên, chấp hành viên, thẩm phán,…), cá nhân, tổ chức được ủy quyền (người chỉ huy tàu bay, tàu biển, tổ chức công đoàn,…) ban hành để bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các chức vụ nhà nước; thành lập, giải thể, phân chia, sáp nhập cơ quan trực thuộc; tạm đình chỉ, đình chỉ thi hành hoặc hủy bỏ các văn bản pháp luật sai trái của cấp dưới, và những việc khác thuộc thẩm quyền.
+ Chỉ thị được Thủ tướng Chỉnh phủ, chủ tịch ủy ban nhân dân các cấp, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, viện trưởng viện kiểm sát nhân dân tối cao, chánh án tòa án nhân dân tối cao ban hành để giao nhiệm vụ cụ thể cho các cơ quan, đơn vị trực thuộc.
+ Lệnh được các cơ quan tiến hành tố tụng hình sự ban hành để tạm giam, tạm giữ, bắt truy nã, khám người, khám nhà trong quá trình giải quyết vụ án hình sự.
+ Bản án được tòa án nhân dân cấp sơ thẩm và phúc thẩm ban hành để đưa ra phán quyết về các vụ án hình sự, kinh tế, hành chính, lao động.
+ Yêu cầu được thanh tra, cơ quan điều tra, viện kiểm sát, tòa án, cơ quan thi hành án dân sự ban hành để buộc các đối tượng có liên quan cung cấp tài liệu thông tin,…
Ngoài ra còn có kiến nghị và kháng nghị sử dụng trong quá trình thi hành án .
Nói tóm lại, do số lượng công việc cần được giải quyết bằng văn bản áp dụng pháp luật là vô cùng lớn nên các nhà soạn thảo cần hết sức thận trọng, nghiên cứu kĩ pháp luật hiện hành để xác định chủ thể ban hành và hình thức văn bản cho phù hợp với từng trường hợp cụ thể.
Thẩm quyền ban hành văn bản hành chính
Theo lí luận chung, văn bản hành chính (VBHC) được định nghĩ là những văn bản được ban hành nhằm triển khai thực hiện văn bản pháp luật của cấp trên, điều hành quản lý trong nội bộ cơ quan; để giao dịch công tác giữa các cơ quan nhà nước với nhau hoặc giữa cơ quan nhà nước với tổ chức và công dân; trao đổi thông tin và ghi nhận sự kiện thực tế xảy ra là cơ sở để chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản áp dụng pháp luật.
Cũng như văn bản áp dụng pháp luật, thẩm quyền ban hành văn bản hành chính không được VBPL nào quy định cụ thể mà nằm rải rác trong các VBPL khác nhau. Tuy nhiên, đúng như tên gọi của mình, chúng ta có thể nhận thấy VBHC do các chủ thể quản lí hành chính nhà nước ban hành. Điều đó có nghĩa là mọi chủ thể quản lí hành chính, trong quá trình điều hành các cơ quan, đơn vị trực thuộc cùng hệ thống (cơ quan quyền lực, hành chính, kiểm sát, xét xử) cũng như trong quan hệ với cá nhân, tổ chức là đối tượng quản lí đều có quyền ra một số văn bản hành chính. Các văn bản hành chính thông dụng bao gồm: công văn, thông báo, công điện.
Ví dụ 1: Công điện của Văn phòng thủ tướng Chính phủ gửi Bộ trưởng các Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, Bộ Thương mại, Bộ Tài chính, Tổng cục trưởng Tổng cục Hải quan, Tư lệnh Bộ đội biên phòng và Chủ tịch UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương về việc tăng công tác chống buôn lậu.
Ví dụ 2: Công văn của Tổng cục trưởng cục thể tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu gửi Cục để trả lời công văn của Cục số 1921/CT –DN3 ngày 18/5/2006 về quyết toán thuế thu nhập doanh nghiệp.
Ví dụ 3: Thông báo của Chủ tịch UBND thành phố Hà Nội gửi các Sở, cơ quan thuộc ủy ban nhân dân thành phố và ủy ban nhân dân các quận, huyện về công tác rà soát văn bản quy phạm pháp luật.
Như vậy có thể thấy thẩm quyền ban hành VBHC được xác định dựa trên những tiêu chí sau đây:
Thẩm quyền về hình thức: Mọi chủ thể quản lí hành chính (các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền quản lí hành chính nhà nước) đều có thẩm quyền ban hành 3 loại VBHC thông dụng là thông báo, công văn, công điện. Tuy nhiên, trong từng trường hợp việc lựa chọn hình thức VBHC nào cho phù hợp lại vô cùng quan trọng.
Thẩm quyền về nội dung: Các chủ thể quản lí hành chính chỉ có thể ban hành VBHC để giải quyết các công việc thuộc phạm vi quản lí của mình. Quyền hạn cơ bản của các chủ thể quản lí nhà nước được ghi nhận tại nhiều VBPL khác nhau (như Hiến pháp, các luật tổ chức Chính phủ, Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân, Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính,…) Ví dụ: Văn phòng Chính phủ có thể ra thông báo để truyền đạt ý kiến của Thủ tướng Chính phủ về những việc cụ thể được xem xét trong phiên họp của Chính phủ; Công an phường có thể dùng công văn để nhắc nhở các cơ quan, đơn vị thuộc trung ương đóng địa phương mình thực hiện các quy định của pháp luật về khai báo tạm trú, tạm vắng.
Ở đây em xin lấy ví dụ thẩm quyền ban hành công văn để làm rõ vấn đề này. Có thể thấy thông thường công văn chỉ được áp dụng khi đối tượng của văn bản chỉ là một vài cá nhân, tổ chức, khi vấn đề cần giải quyết là vấn đề đơn giản, ít quan trọng, mang tính nhất thời, hoặc khi cơ quan ban hành văn bản xét thấy biện pháp tác động mềm mỏng có hiệu quả hơn biện pháp cứng rắn ( sử dụng văn bản quy phạm pháp luật hoặc áp dụng pháp luật). Cụ thể, công văn sẽ được sử dụng trong 3 trường hợp sau: Thứ nhất, giải quyết đề nghị của cấp dưới, của cơ quan, tổ chức khác; Thứ hai, hướng dẫn cấp dưới thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật; Thứ ba, hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ đối với cấp dưới.
Nói tóm lại, so với văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật thì chủ thể có thẩm quyền ban hành VBHC là nhiều hơn cả. Điều đó khiến cho việc xác định đúng thẩm quyền cả về hình thức và nội dung khi ban hành VBHC là rất quan trọng.
4. Thực trạng các quy định của pháp luật Việt Nam về thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật
Ngoài văn bản quy phạm pháp luật có thẩm quyền ban hành được quy định cụ thể, rõ ràng trong Luật ban hành Văn bản Quy phạm pháp luật thì hai loại văn bản pháp luật còn lại mặc dù được sử dụng rất nhiều và phổ biến nhưng lại chưa có Văn bản pháp luật nào điều chỉnh cụ thể mà lại được quy định rất rải rác, chồng chéo trong nhiều văn bản khác nhau. Điều này dẫn đến thực trạng có sự nhầm lẫn về thẩm quyền khi ban hành làm cho văn bản pháp luật bị vô hiệu, ảnh hưởng đến hoạt động của các cá nhân, tổ chức liên quan.
Ngoài ra, hiện này còn có thực trạng pháp luật chỉ quy định về thẩm quyền giải quyết công việc (thẩm quyền nội dung) mà không quy định về hình thức cần ban hành (thẩm quyền hình thức). Khi đó, việc xác định hình thức văn bản là khá khó khăn, trong nhiều trường hợp đã dẫn đến sự lẫn lộn về vai trò các loại văn bản của Nhà nước, như: Sử dụng lẫn lộn một số loại văn bản hành chính (công văn với thông báo) hoặc dùng văn bản áp dụng pháp luật lẫn lộn với văn bản hành chính (công văn với chỉ thị, thông báo với quyết định).
Ví dụ: Pháp luật quy định “ trong quá trình thanh tra, trưởng đoàn thanh tra có nhiệm vụ, quyền hạn … kiến nghị với người ra quyết định thanh tra…; yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin,…” Quy định này làm phát sinh hai cách hiểu khác nhau: Một là, coi “kiến nghị”, “yêu cầu” là quyền của cơ quan thanh tra, để thực hiện các quyền này thì dùng công văn; Hai là, coi đó là quyền đồng thời cũng là các hình thức văn bản cần ban hành khi thực hiện các quyền đó.
Bên cạnh đó, cá biệt còn có trường hợp quy định không thống nhất về hình thức văn bản áp dụng pháp luật do cùng một loại chủ thể ban hành để giải quyết cùng một loại việc. Ví dụ: Cùng để thực hiện quyền kháng nghị của viện kiểm sát, hiện nay pháp luật quy định hai loại văn bản khác nhau là kháng nghị và quyết định .
Như vậy, theo em để xây dựng một hệ thống văn bản pháp luật hoàn thiện thì chúng ta cần tập trung nghiên cứu và soạn thảo để ban hành đạo luật quy định cụ thể, chi tiết về thẩm quyền ban hành văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính để không xảy ra tình trạng chồng chéo, nhầm lẫn gây khó khăn cho các chủ thể soạn thảo khi lựa chọn văn bản pháp luật để ban hành.
KẾT LUẬN
Từ những phân tích trên đây em xin phép được rút ra kết luận như sau:
Nguyên tắc bảo đảm thẩm quyền khi ban hành văn bản pháp luật là một nguyên tắc quan trọng, có tác động lớn đến hiệu lực của văn bản sau khi ban hành. Chính vì vậy, trong quá trình soạn thảo ban hành văn bản pháp luật, các chủ thể cần chú ý lựa chọn văn bản sao cho đúng thẩm quyền hình thức, đồng thời không giải quyết ngoài chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình để đảm bảo thẩm quyền về nội dung.
Ở Việt Nam hiện nay, các quy định của pháp luật về thẩm quyền ban hành các loại văn bản pháp luật là chưa thật sự cụ thể, rõ ràng. Điều này dẫn đến thực trạng áp dụng nhầm lẫn, thẩm quyền chồng chéo, hiệu quả giải quyết công việc không được cao. Đây là một trong những vấn đề mà Nhà nước ta đang quan tâm nghiên cứu và cải thiện.
Bài viết của em đến đây là kết thúc. Em xin chân thành cảm ơn sự quan tâm theo dõi của thầy cô.
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Nguyễn Thế Quyền, Hiệu lực của văn bản pháp luật, những vấn đề lí luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị quốc gia.
2. Luật ban hành VBQPPL 2008, 1996 (sửa đổi bổ sung 2002)
3. Luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân
4. Luật tổ chức Quốc hội
5. Luật tổ chức Chính phủ
6. Luật tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân
7. Luật tổ chức Tòa án nhân dân
8. Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân
9. Luật Kiểm toán nhà nước 2005
10. Hiếp pháp 1992
11. Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính.
12. Bộ luật tố tụng hình sự.
13. Pháp lệnh thi hành án dân sự.
14. Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính
15. Luật thanh tra
16. Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật, Trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2009
Cảm ơn bạn Nguyễn Thùy Linh - ĐH Luật HN đã chia sẻ tài liệu này!
No comments:
Post a Comment