Đánh giá cơ cấu tổ chức của ASEAN - Bài tập nhóm - Pháp luật cộng đồng ASEAN

MỞ ĐẦU

Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) được thành lập ngày 8 tháng 8 năm 1967 trên cơ sở Tuyên bố Bangkok, với 5 nước thành viên ban đầu là Indonexia, Malayxia, Philippin, Singapo và Thái Lan. Sau 40 năm tồn tại và phát triển với nhiều thăng trầm, ASEAN ngày nay đã trở thành một tổ chức hợp tác khu vực liên Chính phủ bao gồm cả 10 quốc gia Đông Nam Á (thêm 5 nước là Brunei, Campuchia, Lào, Mianma và Việt Nam), là một thực thể chính trị-kinh tế quan trọng ở Châu Á-Thái Bình Dương và là đối tác không thể thiếu trong chính sách khu vực của các nước lớn và các trung tâm quan trọng trên thế giới. Hiện nay, ASEAN đang chuyển sang giai đoạn phát triển mới với mục tiêu bao trùm là hình thành Cộng đồng ASEAN vào năm 2015 và hoạt động dựa trên cơ sở pháp lý là Hiến chương ASEAN.

Để đạt được mục tiêu này, hoạt động, và mối quan hệ giữa các thiết chế pháp lý trong ASEAN là rất quan trọng, và mang tính quyết định, do đó, cơ cấu tổ chức của ASEAN liên tục được cải tổ. Cơ cấu tổ chức hiện nay theo Hiến chương ASEAN có nhiều ưu điểm song cũng không tránh khỏi những nhược điểm cần khắc phục.

I. Cơ cấu tổ chức của ASEAN theo Hiến Chương.

1. Hội nghị cấp cao 

Điều 7 Hiến chương ASEAN quy định:“Cấp cao ASEAN gồm những người đứng đầu Nhà nước hoặc Chính phủ của các Quốc gia thành viên”.

Với vai trò là cơ quan hoạch định chính sách tối cao của ASEAN, Cấp cao ASEAN thực hiện những chức năng, nhiệm vụ được ghi nhận tại khoản 2 Điều 7 Hiến chương ASEAN, bao gồm:

+ Xem xét, đưa ra chỉ đạo về đường lối chính sách và quyết định các vấn đề then chốt liên quan đến việc thực hiện các mục tiêu của ASEAN, các vấn đề quan trọng mà các quốc gia thành viên và tất cả các vấn đề do Hội đồng điều phối ASEAN, các hội đồng Cộng đồng ASEAN và các cơ quan chuyên ngành cấp bộ trưởng đệ trình lên;

+ Chỉ đạo các bộ trưởng liên quan thuộc các hội đồng tiến hành các hội nghị liên Bộ trưởng đặc biệt và giải quyết các vấn đề quan trọng của ASEAN có liên quan đến các Hội đồng Cộng đồng. Các quy định về thủ tục tiến hành các hội nghị này sẽ do Hội đồng Điều phối ASEAN thông qua;

+ Quyết định đến các vấn đề liên quan đến cơ chế ra quyết định (quy định tại Chương VII Hiến chương) về cơ chế giải quyết tranh chấp (được đề cập tại Chương VIII Hiến chương);…

Hội nghị cấp cao ASEAN (hay còn gọi là Hội nghị thượng đỉnh) tiến hành họp 2 lần một năm và do quốc gia thành viên giữ chức Chủ tịch ASEAN chủ trì tổ chức, ngoài ra Hội nghị cấp cao sẽ được nhóm họp bất thường khi cần thiết tại địa điểm được các quốc gia thành viên nhất trí.

2. Hội đồng điều phối 

Hội đồng điều phối ASEAN bao gồm các Bộ trưởng Bộ ngoại giao ASEAN và họp ít nhất 2 lần một năm (khoản 1 Điều 8 Hiến chương ASEAN). Hội đồng điều phối ASEAN có chức năng chuẩn bị các phiên họp cho Hội nghị cấp cao; Điều phối việc triển khai các thoả thuận, quyết định của Hội nghị cấp cao; Phối hợp với các hội đồng Cộng đồng ASEAN nhằm tăng cường tính đồng bộ về chính sách, hiệu quả và hợp tác giữa các cơ quan này; Tổng hợp các báo cáo của các hội đồng Cộng đồng ASEAN để trình lên Hội nghị cấp cao; Xem xét báo cáo hàng năm của Tổng thư ký về các hoạt động của ASEAN và về chức năng, nhiệm vụ và hoạt động của Ban thư ký ASEAN và các cơ quan liên quan khác; Thông qua việc bổ nhiệm và miễn nhiệm các phó Tổng thư ký theo khuyến nghị của Tổng thư ký; và Thực thi các nhiệm vụ khác được nêu trong Hiến chương hoặc những chức năng khác do Hội nghị cấp cao chỉ thị. (Khoản 2 Điều 8 Hiến chương)

3. Các Hội đồng Cộng đồng 

Các hội đồng Cộng đồng bao gồm Hội đồng Cộng đồng Chính trị - An ninh ASEAN, Hội đồng Cộng đồng Kinh tế ASEAN và Hội đồng Cộng đồng Văn hoá – Xã hội ASEAN (Khoản 1 Điều 9 Hiến chương ASEAN). 

Mỗi Hội đồng Cộng đồng ASEAN sẽ có các cơ quan chuyên ngành cấp Bộ trưởng trực thuộc và mỗi quốc gia thành viên sẽ chỉ định một đại diện quốc gia tham dự cuộc họp của Hội đồng Cộng đồng ASEAN (Khoản 2 và 3 Điều 9 Hiến chương ASEAN). Hội đồng Cộng đồng họp ít nhất 2 lần 1 năm và do Bộ trưởng có liên quan của quốc gia thành viên giữ cương vị Chủ tịch ASEAN chủ trì. Hội đồng cộng đồng có trách nhiệm đảm bảo việc thực hiện các quyết định của ASEAN liên quan đến cộng đồng mình, điều phối các hoạt động của cộng đồng, đồng thời báo cáo lên Hội nghị cấp cao ASEAN về những hoạt động thuộc phạm vi của cộng đồng mình phụ trách (Điểm a, b, c Khoản 4 Điều 9 Hiến chương ASEAN).

4. Các cơ quan chuyên ngành cấp bộ trưởng 

Các cơ quan chuyên ngành cấp bộ trưởng là các thiết chế trực thuộc các Hội đồng Cộng đồng.

Các cơ quan này có chức năng thực hiện các thoả thuận và quyết định của Hội nghị cấp cao trong lĩnh vực của mình; đồng thời tăng cường hợp tác trong lĩnh vực mà mình phụ trách để hỗ trợ tiến trình liên kết, xây dựng cộng đồng ASEAN; và đệ trình báo cáo, khuyến nghị lên các Hội đồng liên quan. Trong phạm vi chức năng của mình, các cơ quan này có thể giao cho các quan chức cao cấp và các cơ quan trực thuộc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được nêu trong phụ lục 1 Hiến Chương.

5. Tổng thư kí và Ban thư kí 

Tổng thư kí là quan chức hành chính cao cấp nhất của ASEAN, do Hội nghị cấp cao bổ nhiệm với nhiệm kì 5 năm và không được tái bổ nhiệm. Tổng thư kí được lựa chọn trong số các công dân của các quốc gia thành viên dựa theo thứ tự luân phiên, có tính đến sự liêm khiết, năng lực, kinh nghiệm chuyên môn và sự cân bằng về giới. Tổng thư kí có các chức năng quyền hạn như tạo điều kiện và giám sát tiến độ triển khai các thoả thuận và quyết định của ASEAN; đệ trình báo cáo hàng năm về các hoạt động của ASEAN lên Hội nghị cấp cao ASEAN; thể hiện quan điểm của ASEAN và tham gia vào các cuộc họp với các đối tác bên ngoài phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của tổng thư kí. Tổng thư kí được hỗ trợ bởi 4 phó Tổng thư kí với hàm thứ trưởng. Chính Tổng thư kí có quyền khuyến nghị việc bổ nhiệm và miễn nhiệm các phó tổng thư kí lên Hội đồng điều phối ASEAN phê duyệt.

Ngoài Ban thư kí ASEAN, mỗi quốc gia thành viên thành lập một Ban thư kí ASEAN quốc gia nhằm lưu trữ thông tin về tất cả các vấn đề liên quan đến ASEAN ở cấp độ quốc gia; điều phối việc triển khai các quyết định của ASEAN ở cấp độ quốc gia và hỗ trợ công tác chuẩn bị của quốc gia cho các cuộc họp ASEAN. Ban thư kí quốc gia chính là đầu mối quốc gia trong các hoạt động liên quan đến ASEAN, thúc đẩy xây dựng bản sắc và nhận thức về ASEAN ở cấp độ quốc gia và đóng góp vào việc xây dựng Cộng đồng ASEAN.

6. Ủy ban đại diện thường trực bên cạnh ASEAN 

Cơ cấu thành viên của Ủy ban đại diện thường trực ASEAN được quy định cụ thể tại khoản 1 Điều 12 Hiến chương ASEAN: “Các Quốc gia thành viên ASEAN sẽ  bổ nhiệm một  Đại diện thường trực có hàm Đại sứ bên cạnh ASEAN đặt tại Gia-các-ta”. Các đại diện thưởng trực này của các quốc gia thành viên ASEAN tạo thành lên Ủy ban đại diện thường trực bên cạnh ASEAN. 

Ủy ban thường trực bên cạnh ASEAN có chức năng hỗ trợ công việc cho các hội đồng Cộng đồng và các cơ quan chuyên ngành cấp bộ trưởng; Phối hợp với Ban thư kí ASEAN quốc gia và các Cơ quan chuyên ngành cấp bộ trưởng khác của ASEAN; Liên hệ với Tổng thư kí và Ban thư kí của ASEAN về tất cả các vấn đề liên quan đến công việc của mình; Hỗ trợ hợp tác giữa ASEAN với các đối tác bên ngoài; Và thực thi các nhiệm vụ khác do Hội đồng điều phối ASEAN quyết định.

7. Ủy ban ASEAN ở nước thứ ba và các tổ chức quốc tế

Nhằm mục đích tăng cường trao đổi và thúc đẩy mối quan hệ giữa ASEAN với các bên đối thoại và các tổ chức quốc tế, ASEAN thành lập các uỷ ban tại các bên đối thoại. Uỷ ban này gồm những người đứng đầu các cơ quan ngoại giao của các nước ASEAN tại nước sở tại. Hiện có 10 Uỷ ban ASEAN tại Bon (Đức), Brussel (Bỉ), Canberra (Úc), Geneva (Thụy Sỹ), London (Anh), Ottawa (Canada), Paris (Pháp), Seoul (Hàn Quốc), Washington (Hoa Kỳ), Wellington (NewZealand).  Các ủy ban ASEAN này đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy lợi ích và bản sắc ASEAN tại nước  chủ nhà và các tổ chức quốc tế. 

II. Bình luận về cơ cấu tổ chức của ASEAN.

1. So sánh cơ cấu tổ chức của cộng đồng ASEAN (AC) với các thiết chế pháp lý của Liên minh châu Âu (EU)

a. Giống nhau : 

ASEAN và Liên minh châu Âu đều tổ chức theo cấu trúc hình chóp quyền lực, đều có cơ quan hoạch định chính sách và các cơ quan chấp hành. Giống như tổ chức quốc tế truyền thống khác như ASEAN, EU cũng có những thiết chế có sự tham gia của mỗi nước thành viên đại diện cho quyền lợi của nước mình như Hội đồng châu Âu có nhiệm vụ xác định mục tiêu phát triển, hoạch định đường lối chính trị chung và những ưu tiên trong hoạt động của EU. 

b. Khác nhau :

Thứ nhất, về cách thức tổ chức. Trong khi hệ thống tổ chức của ASEAN gồm những cơ cấu có sự tham gia của mỗi nước thành viên đại diện cho quyền lợi của nước mình thì hệ thống tổ chức của EU có những thiết chế mang tính chất siêu quốc gia, tiêu biểu là Ủy ban châu Âu, mà ở đó đại diện của các nước thành viên hoạt động là vì lợi ích chung của cả cộng đồng.

Thứ hai, về số lượng các cơ quan. Hệ thống các thiết chế của EU gồm có các thiết chế pháp lý chính là: Hội đồng châu Âu, Hội đồng bộ trưởng châu Âu, Nghị viện châu Âu, Ủy ban châu Âu, Tòa án châu Âu, Ngân hàng trung ương châu Âu, Kiểm toán châu Âu và các cơ quan chuyên ngành. 

Thứ ba, về tổ chức của từng thiết chế. Khác với ASEAN, hệ thống tổ chức của EU là một thiết chế ngày càng chặt chẽ được hình thành và phát triển qua các Hiệp ước theo hướng tạo ra một châu Âu thống nhất theo kiểu liên bang. Theo Hiến chương ASEAN, ASEAN vẫn là một tổ chức liên chính phủ. Mô hình Cộng đồng ASEAN dựa trên ba trụ cột cộng đồng về chính trị - an ninh, kinh tế và văn hóa-xã hội, phản ánh bao quát nội dung hợp tác toàn diện của ASEAN. Khung hợp tác này hoàn toàn khác so với EU. Khung hợp tác của EU là 3 trụ cột bao gồm 1 trụ cột cộng đồng và 2 trụ cột liên chính phủ. Ba trụ cột cộng đồng của ASEAN không hẳn giống như trụ cột cộng đồng hay trụ cột liên chính phủ của EU. Bởi vì, trụ cột cộng đồng của ASEAN không có sự chuyển dịch chủ quyền của quốc gia thành viên cho cộng đồng như các trụ cột cộng đồng của EU, nó cũng được thiết lập và hoạt động với sự trợ giúp của các thiết chế cộng đồng như các trụ cột liên chính phủ của EU. Các trụ cột cộng đồng của ASEAN được chia tách theo các lĩnh vực riêng biệt nhưng các trụ cột của EU không như vậy. Mô hình hợp tác mới của ASEAN thực chất còn thấp hơn nhiều so với EU về mức độ, trình độ liên kết, điều này do những yếu tố đặc thù của khu vực chi phối, song nó cũng khẳng định bước tiến mới trong hợp tác ASEAN.

2. Ưu điểm

- Tất cả các thiết chế pháp lý của ASEAN đều đã được thể chế hoá, quy định chi tiết và cụ thể nhiệm vụ của từng cơ quan này ngay trong Hiến chương chứ không cần các thoả thuận riêng biệt khác như trước đây (điển hình như các quy định về chức năng, nhiệm vụ của Hội nghị cấp cao, Tổng thư kí và Ban thư kí).

- Cơ cấu tổ chức của AC theo mô hình "chóp quyền lực", vừa đảm bảo sự tập trung (bên cạnh Hội nghị cấp cao là cơ quan quyền lực cao nhất, còn có các cơ quan điều phối như: Hội đồng điều phối để phối hợp với các hội đồng Cộng đồng ASEAN nhằm tăng cường tính đồng bộ về chính sách, hiệu quả và hợp tác giữa các cơ quan này; 3 Hội đồng cộng đồng có trách nhiệm đảm bảo việc thực hiện các quyết định của ASEAN liên quan đến cộng đồng mình, điều phối các hoạt động của cộng đồng, đồng thời báo cáo lên Hội nghị cấp cao ASEAN về những hoạt động thuộc phạm vi của cộng đồng mình phụ trách...), vừa đảm bảo sự chuyên sâu, chuyên trách (như trong mỗi hội đồng cộng đồng lại có các cơ quan chuyên ngành cấp Bộ trưởng trực thuộc, mỗi cơ quan chuyên ngành này lại có các cơ quan chuyên trách cấp dưới giúp việc...).

- Sự phân công, phân nhiệm và mối quan hệ giữa các cơ quan trong ASEAN được xác định rõ ràng, chặt chẽ; đặc biệt là mối quan hệ giữa cơ quan hoạch định chính sách với các cơ quan chấp hành, giữa cơ quan điều phối với cơ quan thực hiện, giữa cơ quan trụ cột với cơ quan chuyên ngành và giữa cơ quan cấp trên với cơ quan trực thuộc... Trong tất cả các cơ quan của ASEAN chỉ duy nhất Hội nghị cấp cao là cơ quan hoạch định chính sách, các cơ quan còn lại đều là các cơ quan điều phối, điều hành và chấp hành. Điều này chắc chắn sẽ làm tăng hiệu quả, hiệu lực trong thực tế triển khai các quyết định, chính sách của ASEAN.

- Khoảng cách giữa các kì họp của các hội đồng đã được rút ngắn hơn rất nhiều so với trước. Hội nghị cấp cao, Hội đồng điều phối, 3 Hội đồng cộng đồng đều họp ít nhất 2 lần trong 1 năm so với trước đây là 3 năm một lần của hội nghị cấp cao và mỗi năm một lần của các Hội nghị bộ trưởng. Và vì vậy, sẽ giúp cho các cơ quan này (nhất là hội nghị cấp cao với tư cách là cơ quan hoạch định chính sách cao nhất) có khả năng phản ứng nhanh nhạy, kịp thời và thường xuyên hơn đối với các vấn đề đặt ra.

- Vị trí của Tổng thư kí, các phó Tổng thư kí và Ban thư kí - cơ quan hành chính thường trực đã được nhấn mạnh hơn nhằm thúc đẩy việc xây dựng Cộng đồng ASEAN và các hoạt động khác của ASEAN đi vào thiết thực và hiệu quả hơn.

3. Nhược điểm

- Trong các cơ quan của ASEAN vẫn chưa có nhiều các cơ quan hoạt động thường kỳ (chỉ có 2 cơ quan là Ủy ban đại diện thường trực và Ban thư ký so với các cơ quan còn lại chỉ tiến hành họp theo định kỳ hoặc khi cần thiết). Điều này một mặt khiến cho mối liên kết giữa các cơ quan của Hiệp hội còn lỏng lẻo, mặt khác do chỉ hoạt động theo cơ chế kỳ họp nên có thể sẽ làm hạn chế khả năng chỉ đạo, điều hành của các cơ quan này trước những biến động, khó khăn bất thường

- So với EU, ASEAN không có tòa án tư pháp để theo dõi và thực thi pháp luật chung của Hiệp hội, chưa có một cơ quan hành chính độc lập, đủ mạnh để giám sát việc thực thi các chính sách…

KẾT LUẬN

Trong hơn 40 năm hình thành và phát triển, ASEAN đã có những cải cách nhất định về cơ cấu tổ chức. Cơ cấu tổ chức hiện nay của ASEAN đã có những ưu điểm vượt trội so với trước đây, nhưng vẫn còn nhiều hạn chế, đòi hỏi ASEAN phải tiếp tục cơ cấu lại bộ máy theo hướng tăng cường hiệu quả hoạt động của ASEAN, nhằm thực hiện thành công mục tiêu xây dựng một Cộng đồng ASEAN vững mạnh vào năm 2015, và những mục tiêu cao hơn.