Đánh giá quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hiện hành

Đánh giá quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hiện hành.

Những điểm còn hạn chế.

Thứ nhất, pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính đã quy định bằng cách liệt kê các chức danh có thẩm quyền xử phạt, và với mỗi chức danh cụ thể, Pháp lệnh quy định rõ hình thức, mức xử phạt và những biện pháp cưỡng chế khác mà chủ thể đó được áp dụng trong khi xử phạt vi phạm hành chính. Cách quy định này vẫn còn chưa linh hoạt để có thể theo kịp với những thay đổi về tổ chức trong các cơ quan quản lý cũng như thực tiễn của công tác đấu tranh phòng chống vi phạm hành chính.

Thực tiễn quản lý cho thấy có những đơn vị thuộc cơ quan Nhà nước thành lập hoặc chức danh trong cơ quan quản lý Nhà nước được quyết định sau thời điểm ban hành (hoặc sửa đổi) Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính nên không được Pháp lệnh quy định thẩm quyền xử phạt. Các chủ thể này đương nhiên không có thẩm quyền xử phạt, mặc dù do hoạt động đặc thù họ có thể là người trực tiếp phát hiện các vi phạm hành chính. 

Cũng có những lĩnh vực quản lý vào thời điểm Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được ban hành thì các vi phạm hành chính mới xuất hiện lẻ tẻ nên việc giới hạn thẩm quyền cho một hoặc một số cơ quan quản lý là hợp lý, nhưng sau đó các vi phạm này gia tăng với tốc độ rất nhanh, đòi hỏi phải mở rộng phạm vi thẩm quyền thì mới có thể xử lý kịp thời, song việc sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính lại là một quá trình phức tạp và kéo dài.

Ví dụ: Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 chưa quy định thẩm quyền xử phạt cho lực lượng cảnh sát biển, giám đốc cảng vụ hàng hải, cảng vụ thuỷ nội địa, cảng hàng không (trong đó lực lượng cảnh sát biển được thành lập sau khi Pháp lệnh 1995 ban hành). Điều nay đã được phát hiện ngay sau khi triển khai thực hiện Pháp lệnh năm 1995 nhưng phải đợi đến tận năm 2002, khi Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 được ban hành thì thiếu sót này mới được khắc phục.

Tương tự như vậy, Pháp lệnh năm 2002 không quy định thẩm quyền xử phạt của cá nhân đứng đầu các cơ quan thuộc Bộ như cục trưởng Cục bảo vệ thực vật, Cục thú y, Cục vệ sinh và an toàn thực phẩm, Cục phòng chống tệ nạn xã hội, và Cục cảnh sát bảo vệ môi trường. Tuy với sự bổ sung của Pháp lệnh 04/2008/UBTVQH12, cục trưởng Cục cảnh sát bảo vệ môi trường đã được giao thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính, song vẫn chưa có quy định nào về thẩm quyền xử phạt của cục trưởng các cục khác nêu trên, dù cho nhiệm vụ quản lý của các cục này liên quan đến những vấn đề có tính thời sự thu hút được sự quan tâm của Nhà nước và toàn xã hội.

Việc xử phạt các vi phạm hành chính có liên quan một cách nhanh chóng, kịp thời sẽ không chỉ có tác dụng trấn áp, giáo dục, phòng ngừa mạnh mẽ, mà còn tạo ra sự ổn định về trật tự xã hội.

Thứ hai, vẫn còn những hạn chế về thẩm quyền xử phạt của người trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ. Hạn chế này được thể hiện ở một số vấn đề như sau:

Một là, những hạn chế này thể hiện ở thẩm quyền áp dụng mức phạt tiền của người trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ còn quá thấp. Theo Pháp lệnh năm 2002, những người trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ như chiến sĩ công an nhân dân, bộ đội biên phòng, kiểm lâm viên, nhân viên thuế vụ chỉ được phạt tiền đến 100.000 đồng, đội trưởng của những người này cũng chỉ có thẩm quyền phạt tiền đến 200.000 đồng, cũng mức 200.000 đồng đối với chiến sĩ cảnh sát biển, kiểm soát viên thị trường, thanh tra viên chuyên ngành. Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008 đã nâng những mức tiền này lên cao hơn, thành 200.000 đồng và 500.000 đồng, song vẫn chưa thật sự phù hợp.

Ví dụ: Theo Điều 20 Nghị định của Chính phủ số 150/2005/NĐ-CP ngày 12/12/2005 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh và trật tự, an toàn xã hội, thì hành vi vi phạm các quy định quản lý, bảo vệ đường biên giới, cột mốc, dấu hiệu biên giới quốc gia có mức phạt tiền thấp nhất là 500.000 đồng, mức phạt này không thuộc thẩm quyền của chiến sĩ bộ đội biên phòng, và chỉ vừa thuộc thẩm quyền đội trưởng, trong khi đây mới là mức thấp nhất. Do vậy, trong khi tuần tra, nếu có phát hiện vi phạm thì họ chỉ lập biên bản vụ việc rồi chuyển đến đồn trưởng đồn biên phòng để ra quyết định xử phạt. Cùng với những trở ngại do địa hình đi lại khó khăn, các quy định này của pháp luật là nguyên nhân cản trở hoạt động xử phạt của lực lượng bộ đội biên phòng.

Hai là, nếu xem xét thẩm quyền trong mối quan hệ với thủ tục xử phạt thì các quy định của pháp luật hiện hành cũng không thống nhất. Điều 54 Pháp lệnh năm 2002 đã được sửa đổi theo Pháp lệnh 04/2008/UBTVQH12 năm 2008 quy định: “Trong trường hợp xử phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 10.000 đồng đến 200.000 đồng thì người có thẩm quyền ra quyết định xử phạt tại chỗ”. Quy định này được hiểu như sau: từ 10.000 đồng đến 200.000 đồng là mức phạt với chủ thể vi phạm cụ thể, chứ không căn cứ vào mức phạt tiền tối đa quy định cho hành vi vi phạm. Trong khi đó, với những vi phạm mà mức tiền phạt tối đa quy định cho hành vi đó cao hơn thẩm quyền của những người trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ, thì họ lại buộc phải lập biên bản để chuyển vụ việc vi phạm đó cho cấp trên xử lý, mặc dù có thể  trên thực tế chủ thể vi phạm chỉ bị xử phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 100.000 đồng. Như vậy, mục đích đảm bảo nhanh gọn của việc quy định thủ tục đơn giản đã không đạt được.

Thứ ba, còn tồn tại những bất hợp lí trong các quy định về thẩm quyền xử phạt của thanh tra chuyên ngành.

Một là, trong khi các vi phạm hành chính trên các lĩnh vực quản lý rất khác nhau về tính chất, mức độ nguy hiểm và vì thế mức phạt mà pháp luật quy định với các hành vi vi phạm trong từng lĩnh vực cũng không như nhau. Nhưng thẩm quyền xử phạt của các chức danh thanh tra viên chuyên ngành trong tất cả các ngành, lĩnh vực lại giống nhau. Có những lĩnh vực quản lý, do tính chất đặc thù mà các hành vi vi phạm có mức xử phạt rất cao, trong khi đó thẩm quyền của thanh tra viên chuyên ngành lại bị hạn chế (chỉ được phạt tiền đến 500.000 đồng trong tất cả các lĩnh vực). Điều này cũng không phù hợp với quy định của Luật thanh tra là hoạt động thanh tra chuyên ngành có thể được tiến hành bởi một thanh tra viên, và trên thực tế các thanh tra viên chuyên ngành cũng thường tiến hành hoạt động thanh tra một cách độc lập.

Hai là, việc phân cấp thẩm quyền xử phạt giữa các chức danh trong cùng một hệ thống thanh tra chuyên ngành chưa hợp lí. Chẳng hạn, thẩm quyển xử phạt quy định cho thanh tra viên với mức tối đa 500.000 đồng, trong khi Chánh thanh tra sở có thẩm quyền phạt tới 30.000.000 đồng hoặc Chánh thanh tra bộ (cấp trên trực tiếp của thanh tra viên) lại có thẩm quyền phạt tới mức tối đã trong lĩnh vực quản lý chuyên ngành, có khi tới 100.000.000 đồng hoặc 500.000.000 đồng. Như thế là rất chânh lệch, không phù hợp với cấp bậc quản lý và thực tiễn áp dụng.

Ba là, Pháp lệnh quy định chỉ thanh tra viên chuyên ngành và Chánh thanh tra cấp Sở, Bộ, mới có thẩm quyền xử phạt. Quy định này trong trong pháp luật hiện hành không thay đổi so với Pháp lệnh năm 2002 hay Pháp lệnh năm 1995. Tuy nhiên, trong Pháp lệnh 1995 trước đây có thêm một điều quy định về thẩm quyền xử phạt của Thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, nay đã bị bãi bỏ. Như vậy là so với Pháp lệnh năm 1995, thì pháp luật hiện hành đã bớt đi một chức danh thuộc thanh tra chuyên ngành có thẩm quyền xử phạt, nên việc các Cục quản lý chuyên ngành không có thẩm quyền xử phạt (như đã trình bày ở điểm hạn chế thứ nhất), nhưng hệ thống thanh tra chuyên ngành lại chỉ được thành lập ở cấp Bộ và Sở, dẫn đến việc nhiều lĩnh vực hiện có khoảng trống, vì không có chức danh được trao thẩm quyền xử phạt và Thanh tra chuyên ngành cấp Bộ lại không bao quát hết được.

Bốn là, do tính chất quản lý đa ngành, đa lĩnh vực của các cơ quan quản lý Nhà nước hiện nay nên việc tổ chức thanh tra chuyên ngành trong Luật thanh tra chưa thật hợp lý, dẫn đến tình trạng “vượt rào” trong quy định về thanh tra chuyên ngành. Mặc dù Luật thanh tra chỉ quy định hai cấp thanh tra là Thanh tra Bộ và Thanh tra Sở, nhưng tại một số Nghị định của Chính phủ, vẫn quy định thành lập thanh tra chuyên ngành tại các Tổng cục, Cục, Chi cục quản lý chuyên ngành. Tình trạng “vượt rào” tronng pháp luật thanh tra dẫn đến sự “vượt rào” trong quy định về thẩm quyền xử phạt. Theo đúng tinh thần luật thanh tra thì các tổ chức này không được hiểu là cơ quan thanh tra chuyên ngành, và đương nhiên các chức danh trong tổ chức thanh tra này không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Nhưng trong các nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực, những tổ chức này lại vẫn có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Ví dụ như theo Nghi định của Chính phủ số 106/2006/NĐ-CP ngày 22/09/2006 thì thanh tra viên chuyên ngành sở hữu công nghiệp thuộc Cục sở hữu trí tuệ Bộ khoa học và công nghệ có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về sở hữu công nghiệp. Điều này dẫn đến sự lộn xộn, khong thống nhất giữa pháp luật về xử phạt hành chính và pháp luật về thanh tra.

Thứ tư, quy định về thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả vẫn còn bất hợp lí.

Theo quy định của Pháp lệnh thì các chức danh có thẩm quyền xử phạt ở cấp cơ sở hầu như không có thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả. Điều này dẫn đến nhiều trường hợp xử lý không triệt để hoặc không xử lý được vi phạm. 

Ví dụ. theo quy định của Nghị định số 126/2005/NĐ-CP ngày 10/10/12005 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đo lường và chất lượng sản phầm. hàng hoá, thì hanh vi gian lận cân đông hàng hoá có giá trị nhỏ trong thương mại bán lẻ, gây thiệt hại cho khách hàng thì ngoài việc bị xử phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền, còn bị tịch thu phương tiện đo sai. Tuy nhiên, có không có thẩm quyền tịch thu tang vật vi phạm (ngay cả khi chỉ là một cái cân ở trường hợp này) nên các chiến sẽ công an nếu phát hiện thấy hành vi vi phạm thì cũng không có thẩm quyền xử phạt mà phải chuyển vụ việc lên cấp trên.

Cũng theo quy định hiện hành thì thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả cũng được quy định rất hạn chế. Chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp xã, Trưởng Công an cấp xã chỉ được áp dụng ba biện pháp khắc phục hậu quả là “Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra”; “Buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh do vi phạm hành chính gây ra”; “Buộc tiêu huỷ vật phẩm gây hại cho sức khoẻ con người, vật nuôi và cây trồng, văn hoá phẩm độc hại”. Bên cạnh đó, xuất phát từ quan điểm cho rằng “mọi hậu quả do vi phạm hành chính gây ra phải được khắc phục kịp thời”, Pháp lệnh đã trao cho Chính phủ thẩm quyền quy định các biện pháp khắc phục hậu quả khác mà trong Pháp lệnh chưa quy định. Việc trao cho Chính phủ thẩm quyền này là rất đúng đắn, tuy nhiên vẫn tồn tại bất cập ở chỗ Pháp lệnh chỉ trao cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh mới có thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả được quy định mới trong các Nghị định của Chính phủ, Điều này đã dẫn đến việc “vô hiệu hoá” thẩm quyền xử phạt của hầu hết các chức danh khi hành vi vi phạm trong Nghị định của Chính phủ được quy định thêm các biện pháp khắc phục hậu quả khác với pháp lệnh, và đương nhiên, tình trạng “vượt rào” quy định các chức danh khác ngoài Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh cũng có thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả loại này diễn ra trong một số Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính của Chính phủ cũng là điều dễ hiểu, do những đòi hỏi bức xúc từ thực tiễn quản lý.