Nhận xét sự thay đổi về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 so với năm 1996 ( sửa đối bổ sung năm 2002) - Bài tập học kỳ môn Xây dựng văn bản pháp luật

Nhận xét sự thay đổi về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 so với năm 1996 ( sửa đối bổ sung năm 2002)

I.ĐẶT VẤN ĐỀ

Văn bản quy phạm pháp luật là một trong những phương tiện quản lý được sử dụng để tác động, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quản lý nhà nước, có giá trị bắt buộc thi hành và được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh Nhà nước. VBQPPL được ban hành theo quy định của Nhà nước, cụ thể là Luật ban hành VBQPPL năm 1996. Để tiếp tục hoàn thiện hệ thống VBQPPL, đáp ứng yêu cầu xây dựng pháp luật theo chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền, ngày 03 tháng 06 năm 2008, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ ba, đã ban hành Luật ban hành VBQPPL mới (thay thế Luật ban hành VBQPPL năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002) có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2009. Bài viết dưới đây nhận xét về sự thay đổi về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 so với năm 1996 (sửa đối bổ sung năm 2002)

II. GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ

1. Khái quát chung

1.1 Khái niệm văn bản QPPL.

Theo Khoản 1 Điều 1 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 thì “VBQPPL là văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”. 

Dấu hiệu của VBQPPL gồm: văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật; do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; được ban hành theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định và được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng biện pháp cưỡng chế. Từ đó, ta có cách định nghĩa khác về văn bản QPPL như sau: “văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có tính áp dụng chung, tính cưỡng chế, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định”.

1.2 Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL

Để ban hành văn bản QPPL đúng với thẩm quyền ban hành, cần chú ý bảo đảm cả hai phương diện về thẩm quyền là thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung của chủ thể ban hành văn bản. Chúng được quy định trong Luật ban hành VBQPPL và Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND. Theo đó, xét về thẩm quyền hình thức thì người soạn thảo phải lựa chọn đúng loại văn bản cho mỗi chủ thể mà không được lầm. Xét về thẩm quyền nội dung thì do nó được quy định rải rác trong khá nhiều văn bản khác nhau và trong một số trường hợp, quy định về thẩm quyền nội dung của các cơ quan nhà nước còn chưa rõ ràng nên việc xác định là rất khó khăn. 

2. Những thay đổi về thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức của các chủ thể được quy định trong Luật ban hành VBQPPL năm 2008 so với Luật ban hành VBQPPL 1996 sửa đổi bổ sung 2002.

Luật ban hành VBQPPL 1996 sửa đổi 2002 quy định thẩm quyền về hình thức ở trong một chương riêng, sau đó ở các chương sau sẽ quy định phần thẩm quyền về nội dung. Điều này làm hạn chế tính liền mạch trong Luật. Hơn nữa, có nhiều cơ quan được phép ban hành nhiều loại văn bản, điều này phần nào dẫn đến tình trạng hệ thống VBQPPL phức tạp, khó khăn trong việc theo dõi, đánh giá…phần nào làm giảm hiệu quả của công tác xây dựng, ban hành VBQPPL.

Luật ban hành VBQPPL 2008 ra đời đã giải quyết được tình trạng trên. Luật đã quy định thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung ngay trong cùng 1 điều luật, nằm trong chương II. Ngay tên chương và tên điều đã thể hiện rõ điều đó. Sự thay đổi này vừa tạo kết cấu logic cho luật và đồng thời thể hiện được rõ nội dung của Luật. 

2.1Giữ nguyên thẩm quyền hình thức và thay đổi một phần thẩm quyền nội dung VBQPPL của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân.

 2.1.1/ VBQPPL do Quốc hội ban hành: Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội. 

Bởi nhận ra được tầm quan trọng của những vẫn đề trên các lĩnh vực tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, chế độ công vụ, cán bộ, công chức trong đời sống hàng ngày nên Quốc hội đã ban hành, quy định thêm góp phần mở rộng nội dung của Luật. 

Cùng với đó là việc ban hành các Nghị quyết để quyết định những chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, chính sách dân tộc, tôn giáo, đối ngoại, quốc phòng, an ninh, đồng thời quy định chế độ làm việc của Đoàn đại biểu Quốc hội (Điều 11 Luật ban hành VBQPPL 2008). Trước đây có Quy chế hoạt động của Đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội do Quốc hội ban hành ngày 14-7-1993 nhưng không được coi là một loại VBQPPL, do đó việc đưa hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội vào là nội dung của Nghị quyết Quốc hội là hợp lý, tăng cường hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật.

2.1.2/ VBQPPL do Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) ban hành: Pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH. 

 Vì vào ngày 17-6-2003 tại kì họp thứ 3 Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, do đó Luật ban hành VBQPPL 2008 đã bỏ đi nội dung “giám sát việc thi hành Hiến pháp, văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, giám sát hoạt động của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, giám sát hoạt động của Hội đồng nhân dân” (Điều 12 Luật ban hành VBQPPL 2008). Sự thay đổi này là hoàn toàn cần thiết, tránh tình trạng chồng chéo giữa các luật.

2.1.3/ VBQPPL do Chủ tịch nước ban hành : Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.

Thẩm quyền về nội dung VBQPPL của Chủ tịch nước đã có sự thay đổi đáng kể. Đó là VBQPPL của Chủ tịch nước được ban hành để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước không chỉ do Hiến pháp, Luật quy định mà còn mở rộng ra do Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của UBTVQH quy định (Điều 13 Luật ban hành VBQPPL 2008). 

2.1.4/ Văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân

Luật ban hành VBQPPL 2008 chỉ xác định HĐND, UBND có thẩm quyền ban hành VBQPPL chứ không nêu rõ HĐND, UBND có thẩm quyền ban hành VBQPPL dưới hình thức gì mà dẫn chiếu đến quy định của Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004. Còn trong Luật BHVBQPPL 1996 (sửa đổi, bổ sung 2002) nêu rõ: HĐND được ban hành Nghị quyết, còn UBND ban hành quyết định, chỉ thị. Quy định này của Luật là phù hợp bởi thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND đã được quy định trong một đạo luật riêng là Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND 2004. Luật BHVBQPPL 2008 chỉ khẳng định quyền ban hành văn bản QPPL của cơ quan nhà nước địa phương tránh được sự trùng lặp trong quy định giữa các văn bản.

2.2 Thay đổi cả thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung nội dung VBQPPL của các VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao

2.2.1/ VBQPPL của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ

Luật trước đây quy định Chính phủ có quyền ban hành VBQPPL dưới hình thức Nghị quyết, Nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định, Chỉ thị nhưng tại Điều 14 và 15 Luật ban hành VBQPPL 2008 quy định Chính phủ chỉ ban hành VBQPPL dưới một hình thức duy nhất là Nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định.

Do thay đổi về thẩm quyền hình thức dẫn tới sự thay đổi thẩm quyền nội dung nên việc Chính phủ chỉ được ban hành Nghị định sẽ khiến cho phạm vi điều chỉnh mở rộng (Khoản 2 Điều 14 của Luật ban hành VBQPPL 2008). Một phần thẩm quyền nội dung Nghị quyết của Chính phủ nay được chuyển sang cho các VBQPPL do Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ được ban hành để quy định các vấn đề như cũ và điều chỉnh thêm vấn đề là quy định về biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên Chính phủ; kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước. Phần bổ sung này chính là từ phạm vi điều chỉnh của Chỉ thị chuyển sang, khi nó không còn tồn tại trong luật mới.

2.2.2/ VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Điều 16 Luật ban hành VBQPPL 2008 chỉ cho phép Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành Thông tư thay vì được ban hành Quyết định, Chỉ thị, Thông tư như trước đây. Đồng thời phạm vi nội dung của Thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành cũng đã được mở rộng thể hiện ở ba khoản thay vì chỉ có một khoản quy định về nội dung của Thông tư như trước đây. Trong đó Khoản 3 vẫn giữ nguyên, Khoản 1 và Khoản 2 là thuộc thẩm quyền của Quyết định trước được nhập vào. Còn thẩm quyền nội dung của chỉ thị đã được bãi bỏ không đưa vào trong thông tư (Khoản 2 Điều 58 luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996, sửa đổi bổ sung 2002) bởi vì năm 2004 đã ban hành Luật Thanh tra và tới đây Luật Thanh tra mới có hiệu lực vào ngày 01 tháng 07 năm 2011.

2.2.3/ VBQPPL của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

Điều 18 Luật ban hành VBQPPL 2008 quy định Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao chỉ ban hành VBQPPL dưới một hình thức - Thông tư, thay vì Quyết định, Chỉ thị, Thông tư như trước và mở rộng thẩm quyền nội dung “ban hành để thực hiện việc quản lý các Toà án nhân dân địa phương và Toà án quân sự về tổ chức”, “ban hành để quy định các biện pháp bảo đảm việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân địa phương Viện kiểm sát quân sự”, sự bổ sung này để phù hợp với Luật tổ chức của hai cơ quan trên. Ngoài ra thì Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao vẫn ban hành Nghị quyết và phạm vi không đổi.

2.2.4/ VBQPPL liên tịch

Cả thẩm quyền ban hành VBQPPL liên tịch về  hình thức lẫn nội dung đều được Điều 20 Luật ban hành VBQPPL 2008 quy định lại một cách cụ thể :

- Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội được ban hành để hướng dẫn thi hành những vấn đề khi pháp luật quy định về việc tổ chức chính trị - xã hội đó tham gia quản lý nhà nước. Nếu so với luật năm 1996 sửa đổi bổ sung 2002 quy định tại Điều 73: “Nghị quyết, Thông tư liên tịch giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội được ban hành để hướng dẫn thi hành những vấn đề khi pháp luật quy định về việc tổ chức chính trị - xã hội đó tham gia quản lý nhà nước” thì Luật ban hành VBQPPL 2008 đã nêu rõ chỉ được ban hành Nghị quyết liên tịch và cơ quan có thẩm quyền là Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ. 

- Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao được ban hành để hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật trong hoạt động tố tụng và những vấn đề khác liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan đó. 

- Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để hướng dẫn thi hành Luật, nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ đó.

Có thể nhận thấy so với luật cũ quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL là giữa các bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; giữa Toà án nhân dân tối cao với Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao với Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thì Luật ban hành VBQPPL 2008 quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL liên tịch là giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ - người đứng đầu các cơ quan này. Đây là điểm mới cần thiết, thể hiện tư duy hợp lý của nhà lập pháp, tạo điều kiện thuận lợi đển khuyến khích tinh thần trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan trong việc ban hành văn bản quy phạm liên tịch nhằm thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn, góp phần rút ngắn thời gian bàn bạc, ký kết văn bản và giúp văn bản nhanh chóng đi vào thực tế

3. Bổ sung thẩm quyền ban hành VBQPPL cho Tổng Kiểm toán Nhà nước.

Có thể thấy một trong những điểm mới rất đáng được chú ý của Luật ban hành VBQPPL 2008 về thẩm quyền ban hành VBQPPL đó là Luật đã bổ sung thẩm quyền ban hành VBQPPL cho Tổng Kiểm toán Nhà nước. Thẩm quyền ban hành VBQPPL của Tổng kiểm toán nhà nước hoàn toàn không được quy định trong Luật ban hành VBQPPL 1996 sửa đổi, bổ sung năm 2002 mà được quy định tại một văn bản khác đó là Nghị quyết 1053/2006/NQ-UBTVQH11 ngày 10/11/2006 của Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) giải thích Khoản 6 Điều 19 Luật Kiểm toán nhà nước do đó đã không đảm bảo được tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Để phù hợp với quy định của Luật Kiểm toán nhà nước, đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật Luật ban hành VBQPPL 2008 đã bổ sung thẩm quyền ban hành VBQPPL cho Tổng Kiểm toán Nhà nước. Theo Khoản 9 Điều 2 Luật ban hành VBQPPL 2008 thì Tổng Kiểm toán Nhà nước được ban hành VBQPPL dưới hình thức quyết định. Việc Luật mới quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL cho Tổng Kiểm toán Nhà nước là hoàn toàn phù hợp bởi: 

Thứ nhất, kiểm toán Nhà nước là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Do đó, Kiểm toán nhà nước phải ban hành VBQPPL để bảo đảm cho lĩnh vực kiểm tra tài chính được thực hiện một cách hiệu quả. 

Thứ hai, Kiểm toán Nhà nước là cơ quan tổ chức và hoạt động theo chế độ thủ trưởng. Tổng Kiểm toán Nhà nước là người đứng đầu cơ quan này vì vậy hoàn toàn có khả năng được ban hành VBQPPL giống như Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Thứ ba, hoạt động của Kiểm toán Nhà nước tác động trực tiếp đến hoạt động của các cơ quan, tổ chức khác trong bộ máy nhà nước, đồng thời giữa Kiểm toán Nhà nước với các cơ quan, tổ chức khác cũng có sự liên hệ phối hợp nhất định. Vì vậy, Kiểm toán Nhà nước cần phải được ban hành VBQPPL để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình. 

Thứ tư, mặc dù Luật ban hành VBQPPL 1996 sửa đổi, bổ sung 2002 không quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL cho Tổng Kiểm toán Nhà nước nhưng thẩm quyền này lại được quy định trong Nghị quyết của UBTVQH. Do đó, đây được coi là pháp điểm hóa quy định trong Nghị quyết 1053/2006/NQ-UBTVQH11 của UBTVQH, tạo nên sự thống nhất trong hệ thống pháp luật.

III. KẾT THÚC VẤN ĐỀ

Như vậy, với mục đích nâng cao hiệu quả của công tác xây dựng, ban hành VBQPPL, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, tăng cường hội nhập kinh tế quốc tế và nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước, Luật ban hành VBQPPL  2008 đã thực sự làm tốt nhiệm vụ của mình. Nó khái quát hơn, toàn diện hơn, góp phần vào khắc phục tình trạng hệ thống văn bản QPPL phức tạp, quá nhiều loại văn bản, gây khó khăn khi theo dõi, xác định thứ bậc hiệu lực của các loại văn bản.