Phân biệt thanh tra hành chính với thanh tra chuyên ngành

Luật Thanh tra năm 2004 lần đầu tiên đưa ra các khái niệm và định nghĩa về thanh tra, trong đó đã có sự phân biệt hai loại hình thanh tra chủ yếu là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. 

Luật Thanh tra cũng phân biệt hai loại cơ quan thanh tra : Thanh tra được tổ chức theo cấp hành chính (Thanh tra Chính phủ, Thanh tra cấp tỉnh, Thanh tra cấp huyện) và thanh tra theo ngành và lĩnh vực (đảm nhận cả chức năng thanh tra hành chính và chức năng thanh tra chuyên ngành). Tuy nhiên, sự phân biệt này nhìn chung vẫn chưa đủ rõ. Thực tế trong thời gian vừa qua, Thanh tra Chính phủ cùng với các tổ chức thanh tra nhà nước khác đã tiến hành những cuộc thanh tra lớn về các dự án đầu tư công trình giao thông, hoạt động của Ngân hàng Nhà nước, hoạt động của các ngân hàng thương mại ngoài quốc doanh, việc quản lý và sử dụng đất đai nhưng để phân biệt các cuộc thanh tra này là thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành là rất khó.

Sự phân biệt giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành xuất phát từ quan niệm coi thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước. Mục đích của quản lý nhà nước xét cho cùng là bảo đảm cho mọi hoạt động trong xã hội tuân thủ theo các quy định của pháp luật, bảo đảm cho công dân thực hiện được các quyền cơ bản của mình, tạo điều kiện phát huy mọi năng lực sản xuất của xã hội. Để đạt được mục đích đó, Nhà nước phải phải thực hiện hai nhiệm vụ chính là tăng cường các biện pháp nhằm không ngừng nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội và phải thường xuyên hoàn thiện, loại trừ các khuyết tật trong quá trình vận hành bộ máy nhà nước. Tương ứng với hai nhiệm vụ này là hai loại hình của hoạt động thanh tra : thanh tra chuyên ngành (hướng vào xã hội, các đối tượng quản lý) và thanh tra hành chính (hướng vào bản thân bộ máy quản lý).

- Về thanh tra hành chính:

Theo quy định của Luật Thanh tra (khoản 2 Điều 4): "Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan tổ chúc, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp ". Theo khái niệm này, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra trong nội bộ bộ máy nhà nước; là thanh tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan, đơn vị, cá nhân cấp dưới (thuộc quyền quản lý trực tiếp); là thanh tra của chủ thể quản lý này với chủ thể quản lý khác. Thanh tra hành chính vì vậy mang tính kiểm soát nội bộ (được hiểu theo nghĩa rộng là nội bộ của bộ máy nhà nước hay nội bộ của bộ máy các cơ quan nhà nước, thường là theo hệ thống). Nếu như mục đích chung của thanh tra là “nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân" (Điều 3 Luật Thanh tra), thì mục đích cụ thể của hoạt động thanh tra hành chính là làm trong sạch bộ máy, bảo đảm kỷ cương, kỷ luật trong quản lý, điều hành. Xét về bản chất, nội dung của khái niệm này không khác nhiều so với với khái niệm "thanh tra nhà nước" trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, được ban hành trên cơ sở của Hiến pháp năm 1980, theo cơ chế quản lý kế hoạch hoá tập trung cao độ. Khi đó, Nhà nước quản lý bằng các biện pháp mang nặng tính hành chính. Hoạt động sản xuất, kinh doanh chủ yếu được tiến hành trên cơ sở các kế hoạch, mệnh lệnh hành chính. Mỗi đơn vị kinh tế được coi như đơn vị cơ sở của cơ quan nhà nước chủ quản. Vì thế, mục đích, nội dung, phương pháp tiến hành một cuộc thanh tra đối với cơ quan nhà nước cấp dưới hay đối với một doanh nghiệp về cơ bản là giống nhau. ở cơ chế kế hoạch hoá tập trung thì mọi hoạt động thanh tra khi đó đều mang tính hành chính. Hay nói cách khác, đó chính là thanh tra của cấp trên đối với cấp dưới.

Đối tượng của hoạt động thanh tra hành chính phải là các cơ quan nhà nước và công chức nhà nước. Hoạt động thanh tra hành chính không hướng vào các đối tượng là các doanh nghiệp mà phải hướng vào việc xem xét, đánh giá việc thực hiện pháp luật, nhiệm vụ cũng như hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước. Không nên cho rằng, đối tượng thanh tra hành chính bao hàm cả các tổ chức, doanh nghiệp nên có thể thông qua thanh tra các doanh nghiệp để đánh giá trách nhiệm quản lý của các bộ, ngành, địa phương (phần lớn các cuộc thanh tra được gọi là "thanh tra kinh tế-xã hội" đang được thực hiện theo quan niệm này). Nếu theo quan niệm này, việc đánh giá trách nhiệm quản lý nhà nước trong quá trình thanh tra thường sẽ không được coi là mục tiêu số một, mục tiêu xuyên suốt.

Thanh tra hành chính phải tổ chức đoàn thanh tra, phải cú quyết định thanh tra trong khi thanh tra chuyên ngành có thể tổ chức đoàn hoặc có thể được thực hiện bởi thanh tra viên độc lập và trên cơ sở sự phân công nhiệm vụ.

- Về thanh tra chuyên ngành:

Việc chuyển đổi cơ chế quản lý từ cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang cơ chế kinh tế thị trường định hướng XHCN đã kéo theo một loạt những thay đổi. Đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra đa dạng hơn, phức tạp hơn với sự gia tăng về số lượng các tổ chức kinh tế thuộc mọi thành phần kinh tế cũng như quá trình xã hội hoá nhiều lĩnh vực, trong đó Nhà nước không còn can thiệp trực tiếp bằng biện pháp hành chính, mà quản lý xã hội thông qua các công cụ quản lý vĩ mô, bằng luật pháp cho mọi thành phần kinh tế hoạt động và phát triển cũng như thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra, kiểm soát là chủ yếu. Theo quan niệm, nhận thức mới, Nhà nước thực hiện vai trò phục vụ xã hội với tính chất là một tổ chức dịch vụ công; Nhà nước có trách nhiệm tạo ra một hành lang pháp lý cho các doanh nghiệp và cá nhân tự do phát triển. Nhà nước có quyền và có nhiệm vụ tạo ra một môi trường pháp lý thuận lợi cho sự phát triển, đảm bảo kỷ cương, kỷ luật, công bằng. Bản thân các cơ quan nhà nước cũng phải hoạt động trên cơ sở pháp luật, tuân thủ pháp luật. Trong cơ chế quản lý mới, phương thức, cách thức, mục đích nội dung thanh tra đối với các doanh nghiệp không thể mang tính hành chính giống như thanh tra các cơ quan, đơn vị, cá nhân trong bộ máy nhà nước mà cần phải có sự thay đổi. Mỗi ngành, mỗi lĩnh vực của đời sống kinh tế-xã hội đều có các cơ quan quản lý nhà nước. Vì thế, việc thanh tra, kiểm tra các đơn vị, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật về từng lĩnh vực phải được tiến hành chuyên sâu, do các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực thực hiện. Đó là lý do của việc xuất hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành trong Luật thanh tra.

Mục đích của hoạt động thanh tra chuyên ngành là bảo đảm sự chấp hành pháp luật của mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân, bảo đảm trật tự, kỷ cương trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, hoạt động kinh tế tài chính, kinh tế xã hội cũng như trong mọi lĩnh vực khác của đời sống kinh tế xã hội.

Đối tượng thanh tra của thanh tra chuyên ngành có phạm vi rộng hơn rất nhiều so với thanh tra hành chính và chủ yếu là khu vực tư, chẳng hạn các cuộc thanh tra về vệ sinh an toàn thực phẩm, thanh tra chất lượng mũ bảo hiểm xe máy, thanh tra tài nguyên môi trường, thanh tra việc khám chữa bệnh hay hành nghề y dược tư nhân, thanh tra xây dựng v.v...

Thanh tra chuyên ngành có quyền xử phạt hành chính trong khi thanh tra hành chính, với đối tượng là cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước chủ yếu áp dụng các biện pháp kỷ luật hành chính... Thanh tra chuyên ngành thực chất là hoạt động kiểm tra thường xuyên của cơ quan quản lý, kết hợp với xử lý vi phạm.

Một đặc điểm nữa của thanh tra chuyên ngành là tổ chức và hoạt động nó thường do Chính phủ quy định trên cơ sở đề nghị của các bộ, ngành và phụ thuộc vài tính chất, phạm vi, đặc điểm của từng bộ, ngành đó (lĩnh vực giáo dục; lĩnh vực y tế, ngoại giao, tài chính v.v…).

Như vậy, trong các quy định của hệ thống pháp luật hiện hành và thực tiễn hiện nay về mô hình tổ chức và hoạt động Thanh tra trong các bộ, ngành rất phức tạp; còn tồn tại mô hình tổ chức và hoạt động thanh tra khác nhau giữa các bộ, ngành...Những yếu tố này không thể không ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước. Vì vậy, cần rà soát lại toàn bộ các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến mô hình tổ chức, hoạt động thanh tra trong các lĩnh vực chuyên ngành để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật./.

Nguyễn Uyên Minh

Vụ Pháp luật và cải cách tư pháp

Văn phòng TW Đảng

(Nguồn Tạp chí Thanh tra)