Cơ quan bảo hiến của các nước

NGUYỄN ĐỨC LAM

Hiến pháp như đạo luật cơ bản, đạo luật tối cao của mỗi quốc gia đòi hỏi sự bảo vệ đặc biệt về mặt pháp lý nhằm bảo đảm sự tuân thủ hiến pháp, ngăn ngừa sự vi phạm hiến pháp của công dân và tổ chức cũng như của các cơ quan quyền lực nhà nước. Trên nguyên tắc, bảo vệ hiến pháp là nhiệm vụ và trách nhiệm của tất cả các cơ quan quyền lực nhà nước và các quan chức có liên quan, được thực hiện thông qua việc áp dụng những phương tiện pháp lý khác nhau trong khuôn khổ thẩm quyền của mình. 

Nhưng ở đại đa số các nước trên thế giới, vai trò đặc biệt trong việc bảo vệ hiến pháp, giám sát bảo hiến thuộc về các cơ quan bảo hiến khác nhau tuỳ theo từng nước: ở một số nước đó là các toà thẩm quyền chung với đỉnh là toà án tối cao, ở những nước khác – toà án hiến pháp, ở một số nước thứ ba – hội đồng bảo hiến…Vậy những cơ quan đó có lịch sử ra đời, phát triển ra sao? Có vai trò như thế nào? Được tổ chức theo các mô hình nào? Trong bài viết này, chúng tôi xin cung cấp một số thông tin tham khảo xung quanh những nội dung trên đây.

I- Khái niệm, nguồn gốc, sơ lược lịch sử phát triển

Cơ quan bảo hiến trong cơ chế  bảo vệ hiến pháp

Giữa các nhà nghiên cứu có những cách nhìn nhận khác nhau về các yếu tố cấu thành nên cơ chế bảo vệ hiến pháp. Ví dụ như K. Hesse, nhà nghiên cứu người Đức khi nói về các phương tiện pháp lý bảo vệ Đạo luật cơ bản của CHLB Đức đã đưa ra những khái niệm “bảo đảm phòng ngừa” và “bảo đảm trấn áp” (tước bỏ những quyền chính trị cơ bản khi cần thiết, khả năng cấm đoán các chính đảng, ban bố tình trạng khẩn cấp).[1] Osepian J.P. coi giám sát bảo hiến do nghị viện thực hiện, trưng cầu ý dân về hiến pháp, quyền phủ quyết luật của nguyên thủ quốc gia là những phương tiện pháp lý trong cơ chế bảo vệ hiến pháp bên cạnh những phương tiện khác như giám sát bảo hiến của các toà án và trách nhiệm hiến pháp[2]…Nhưng dù cho các tác giả khác nhau có tiếp cận vấn đề dưới góc độ nào thì họ đều đánh giá các cơ quan bảo hiến như yếu tố chủ chốt, quyết định trong cơ chế bảo vệ hiến pháp.

Hoạt động bảo hiến: khái niệm chung

Cách đây không lâu, mối bảo đảm sự tuân thủ hiến pháp của bản thân các cơ quan quyền lực nhà nước được định nghĩa như là sự giám sát bảo hiến của toà án(giám sát tính hợp hiến của các văn bản pháp luật). Hôm nay, thay vào đó khái niệm rộng hơn -  “hoạt động bảo hiến” ngày càng được sử dụng rộng rãi. Các công trình nghiên cứu đã đưa ra những định nghĩa khác nhau về khái niệm này – từ ngắn gọn nhất cho đến chi tiết nhất.[3] Theo các tác giả của công trình nghiên cứu “ Chế độ hiến pháp Đức”, nói chung hoạt động bảo hiến có thể định nghĩa như là hoạt động của các cơ quan toà án nhằm xem xét những vụ việc về những vấn đề hiến pháp – pháp lý liên quan đến việc bảo đảm sự tuân thủ hiến pháp từ phía các cơ quan quyền lực nhà nước và nhằm đưa ra những quyết định về các vụ việc đó kéo theo những hậu quả pháp lý.[4] Hoạt động bảo hiến hiện nay không chỉ là sự kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật, mà còn có nhiệm vụ bảo đảm tính tối cao của hiến pháp như nền tảng của hệ thống luật pháp quốc gia, bảo đảm các quyền và tự do hiến định, bảo đảm mối quan hệ hữu cơ giữa các cơ quan quyền lực nhà nước.

Thành tố cần thiết nhất, cốt yếu nhất của hoạt động bảo hiến vẫn là bản thân giám sát bảo hiến của toà án – hoạt động của toà án nhằm kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật. Đó chính là bản chất của hoạt động bảo hiến.  “Không thể có hoạt động bảo hiến nếu không có thẩm quyền cơ bản là quyền giám sát tính hợp hiến của các đạo luật”.[5] Nhà hiến pháp học người Pháp Favoreu L. khẳng định như vậy. Và với ý nghĩa này có thể nói đến sự tương đương giữa “hoạt động bảo hiến” và “ giám sát bảo hiến của toà án”.

Để làm luận cứ cho hoạt động bảo hiến, người ta sử dụng ba lý thuyết chính. Lý thuyết hữu cơ xuất pháp từ việc hiến pháp do quyền lực lập hiến ban hành, bởi vậy mọi văn bản do các cơ quan có quyền lực thấp hơn quyền lực lập hiến đều không được trái với hiến pháp. Lý thuyết tổ chức xuất phát từ việc hiến pháp thiết lập nên “ luật chơi” cho các cơ quan quyền lực nhà nước, không một cơ quan nào được xâm phạm thẩm quyền của cơ quan khác, còn đối với nhà nước liên bang, quan trọng là sự tuân thủ thẩm quyền giữa chính quyền liên bang và địa phương. Lý thuyết quyền tự nhiên cho rằng hiến pháp định ra những mối bảo đảm cho các quyền và tự do của con người và công dân, và hoạt động bảo hiến cần phải theo dõi sự thực hiện những quyền và tự do đó[6].

Nguồn gốc, sơ lược lịch sử phát triển của chế định

Người ta cho rằng tư tưởng về giám sát bảo hiến xuất hiện lần đầu tiên ở Anh vào đầu thế kỷ XVII và gắn liền với hoạt động của Hội đồng tư vấn. Hội đồng này bác bỏ hiệu lực của các đạo luật do các cơ quan lập pháp thuộc địa ban hành nếu chúng trái với các đạo luật của Nghị viện Anh hoặc mâu thuẫn với thông luật[7]. Nhưng giám sát bảo hiến hiểu theo nghĩa hôm nay lần đầu tiên xuất hiện ở Mỹ, và không phải trên cơ sở hiến pháp mà từ án lệ. Quan điểm này được Chánh án Toà án Tối cao J. Marshall thể hiện một cách rõ rệt nhất trong phán quyết về vụMarbury v. Madison (Marbury kiện Madison) năm 1803: “Chỉ có toà án mới có quyền và có nghĩa vụ tuyên bố cái gì được gọi là luật”, “một văn bản luật trái với Hiến pháp không phải là luật”[8]. Tiền lệ này đã đặt nền tảng cho mô hình Mỹ về hoạt động bảo hiến với đặc điểm chính là sự giám sát bảo hiến do các toà án bình thường thực hiện.

Sau đó, sau Đại chiến thế giới lần thứ I, ở châu Âu đã xuất hiện mô hình của mình, một mô hình mới về nguyên tắc, do học giả người Áo Hans Kelsen sáng tạo ra. Khác biệt chủ yếu của mô hình này so với mô hình Mỹ là hoạt động bảo hiến tách khỏi hệ thống tư pháp nói chung và do cơ quan chuyên trách thực hiện: toà án hiến pháp. Mô hình này được gọi là mô hình châu Âu(hay còn gọi là mô hình Áo).

Đến nay, chế định này đã lan truyền rộng rãi, được khẳng định ở các nước châu Âu, ở nhiều quốc gia mới thành lập sau Đại chiến thế giới lần thứ II tại châu Á, châu Phi, châu Mỹ La tinh, ở các nước Đông Âu cũ, các nước đang phát triển mà trước đó chế định này hoặc bị huỷ bỏ hoặc không hề tồn tại.

Hoạt động bảo hiến hiện nay nhìn từ góc độ lịch sử

Lướt qua lịch sử phát triển của chế định hoạt động bảo hiến, có thể nhận thấy một số điểm đáng chú ý sau đây:

Thứ nhất, có thể khẳng định rằng chế định này đã có được tính chất tổng hợp – nó tiêu biểu cho đại đa số các nhà nước đương đại. Điều này trước hết có nguyên nhân là tư tưởng về một nhà nước pháp quyền được công nhận rộng rãi, mà một trong những nét cơ bản nhất của tư tưởng đó là sự tối cao của hiến pháp và luật pháp. Tính tối cao của hiến pháp không chỉ bao hàm sự tuân thủ của những nguồn luật pháp khác, mà còn của tất cả các cơ quan quyền lực nhà nước, trong đó có quyền lực lập pháp. Nguyên nhân tiếp theo là sự biến đổi trong tính chất của hiến pháp do kết quả xã hội hoá của nó, “ đòi hỏi phải bảo vệ những chuẩn mực liên quan đến tổ chức xã hội dựa trên hệ thống giá trị cụ thể khỏi những trạng thái tâm lý luôn thay đổi của đa số trong nghị viện”[9].

Thứ hai, chế định hoạt động bảo hiến hiện nay có nhiều hình thức thể hiện, bởi vậy ngày càng khó có thể đưa chúng vào một trong hai mô hình – mô hình Mỹ và mô hình châu Âu. Ngày càng rõ nét hơn xu hướng xuất hiện các mô hình hỗn hợp, trong đó với những mức độ khác nhau kết hợp những nét đặc trưng của mỗi mô hình cổ điển. Vẫn giữ những khác biệt có tính nguyên tắc về mặt tổ chức (toà có thẩm quyền chung và toà chuyên trách), ở nhiều nước trên mọi phương diện còn lại có thể thấy tính chất “pha trộn” trong chế định này (về thẩm quyền, về hình thức và thể loại giám sát bảo hiến…). Bên cạnh đó, tại một số nước đã thiết lập “mô hình hỗn hợp thực sự” với đặc điểm là trong đó kết hợp cả những hình thức và thể loại giám sát bảo hiến khác nhau lẫn các toà án khác nhau (cả toà thẩm quyền chung lẫn toà chuyên trách) thực hiện sự giám sát đó như ở Hy Lạp, Bồ Đào Nha, Nam Phi.

Thứ ba, xét đến tính tương đối của khái niệm, có thể nói trong giai đoạn hiện nay mô hình châu Âu đang chiếm ưu thế so với mô hình Mỹ vì những nguyên nhân lịch sử, chính trị, pháp lý khác nhau. Ví dụ như nhiều nước châu Âu từ bỏ mô hình Mỹ do những đặc điểm của hệ thống luật pháp châu Âu lục địa, vì sự “tôn thờ” luật của các luật gia châu Âu như một nguồn của luật pháp…[10].

Ngoài ra, những nhược điểm của mô hình Mỹ trở nên rõ ràng, như sự ràng buộc của toà án với các tình huống trong các vụ việc dân sự và hình sự trong khi giải quyết các vấn đề hiến định, thời gian xét xử kéo dài, các phán quyết chỉ có tính chất bắt buộc đối với các bên tham gia vào vụ việc cụ thể, quyền nghi ngờ tính hợp hiến của các văn bản pháp luật và các hành vi chỉ được trao cho các cá nhân. Những nhược điểm trên đây đều được mô hình châu Âu khắc phục.

II- Vai trò, vị trí của hoạt động bảo hiến

Những cái nhìn khác nhau

Giữa các nhà nghiên cứu luật hiến pháp trên thế giới còn diễn ra tranh luận về vị trí của hoạt động bảo hiến trong hệ thống quyền lực nhà nước, về bản chất của các cơ quan đại diện cho chế định này. Một số người cho rằng hoạt động bảo hiến pháp là một phần của quyền lực tư pháp. Ví dụ như theo ý kiến của J.I.Ovsepian, “ các toà án hiến pháp đều thuộc về nhánh quyền lực tư pháp mà không phụ thuộc vào việc chúng được nhắc đến ở đâu trong bản văn hiến pháp”[11]. Những người khác cho rằng hoạt động bảo hiến  nằm ngoài ba nhánh quyền lực, mặc dầu không hoàn toàn là “ quyền lực thứ tư”. Như nhà hiến pháp học người Pháp L.Favoreu nhận xét, “hôm nay ở phần lớn các nước theo mô hình của Kelsen đều thừa nhận hoạt động bảo hiến nằm ngoài ba nhánh quyền lực, bảo đảm sự tuân thủ các quyền hạn của mỗi nhánh trong phạm vi của mình”[12]. Ý kiến thứ ba xem xét giám sát bảo hiến với nghĩa rộng của khái niệm này, bao hàm cả những hình thức khác như sự giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ bên cạnh sự giám sát bảo hiến của toà án, như một quyền lực đặc biệt – quyền lực giám sát [13]. 

Tính chất chính trị – pháp lý của các cơ quan bảo hiến. 

Tuy vậy, không phụ thuộc vào việc đánh giá vị trí của hoạt động bảo hiến pháp, các cơ quan thực hiện hoạt động bảo hiến đều có những đặc thù phân biệt chúng với các toà bình thường(trong đó có những toà đặc biệt như toà hành chính), cũng như với các cơ quan nhà nước – chính trị như nghị viện, chính phủ. Điều đó được biểu hiện trong bản chất lưỡng thể của các cơ quan này:ột mặt , đó là những cơ quan tư pháp đưa ra các phán quyết theo một quy trình đã được nghi thức hoá có nhiều điểm chung với thủ tục toà án bình thường; mt khác , đó là những cơ quan chính trị nếu xét theo trình tự thành lập, thành phần, và chủ yếu nhất là theo tính chất của những vụ việc được giải quyết có đối tượng xem xét là các vấn đề hiến định. Mà bất cứ một vấn đề hiến định nào đều là vấn đề chính trị, vì “nó động chạm đến sự phân chia và thực hiện quyền lực chính trị, bởi vậy không thể không có tính chất chính trị [14]. 

Bên cạnh đó cũng cần nhấn mạnh là chỉ với ý nghĩa đó mới có thể nói về tính chất chính trị trong cơ quan bảo hiến. Nó không phải là thực thể chính trị như những cơ quan hiến định khác tham gia trực tiếp vào quá trình chính trị, vào việc đưa ra các quyết định chính trị hay vào quá trình giám sát chính trị. Sự tham gia như vậy sẽ trái với mục đích, ý nghĩa của hoạt động bảo hiến và do đó bị luật pháp nhiều nước cấm đoán. Ví dụ như Luật về Toà án Hiến pháp Ý có điều khoản quy định “ giám sát bảo hiến của toà án loại trừ mọi sự đánh giá có tính chất chính trị” (Điều 58). Tương tự như vậy, Luật liên bang về Toà án Hiến pháp LB Nga năm 1994 quy định Toà “chỉ giải quyết những vấn đề thuần tuý của luật pháp”(Điều 3). Lập trường đó cũng được các toà án hiến pháp nhiều nước tuân theo như Áo, Tây Ban Nha, Pháp…Trong một phán quyết của Toà án Hiến pháp Tây Ban Nha có núi: lĩnh vực hoạt động chính trị của quyền lực nhà nước “nằm ngoài vòng kiểm soát của Toà”. Toà án Hiến pháp Áo khi chỉ ra rằng “chính trị nằm ngoài vòng giám sát bảo hiến” đã nhấn mạnh “sự đánh giá hiệu quả chính trị hay sự đúng đắn về chính trị trong mỗi quyết định của nhà lập pháp không phải là tiêu chí về tính hợp hiến của nó”[15]. 

Tuy nhiên, trên thực tế không phải lúc nào các cơ quan bảo hiến (không chỉ các toà chuyên trách, mà cả các toà thẩm quyền chung) cũng tuân thủ các quy định của luật pháp và tuyên bố của chính các toà này về sự không can thiệp vào chính trị. Nhưng một trong những nhiệm vụ chính của những toà này vẫn là thúc đẩy “sự pháp lý hoá quá trình chính trị”, trong đó có việc giải quyết những mâu thuẫn chính trị giữa các nhánh quyền lực bằng những phương tiện pháp lý. 

Hoạt động bảo hiến ở các nước – nguyên nhân của thực trạng khác nhau 

Hoạt động bảo hiến dự với hình thức hiến định nào chăng nữa đều thực hiện những nhiệm vụ chung về bảo vệ hiến pháp: bảo đảm sự ổn định và tối cao của hiến pháp, sự tuân thủ những mối quan hệ hữu cơ giữa các cơ quan quyền lực nhà nước, bảo vệ những quyền và tự do hiến định của con người. Tuy vậy, mức độ tích cực của các cơ quan tư pháp hiến pháp trong việc thực hiện những nhiệm vụ nói trên và theo đó là ảnh hưởng của các cơ quan đó đối với sự phát triển của luật pháp quốc gia cũng như đời sống chính trị hoàn toàn không giống nhau do nhiều nguyên nhân khác nhau. Một số nguyên nhân có tính chất chung, những nguyên nhân khác chỉ tiêu biểu cho một nước nào đó. 

Trước hết, về mặt lịch sử, như đã biết chế định hoạt động bảo hiếnở một số nước có lịch sử khá lâu đời, như ở Mỹ hơn 200 năm, hay ở Na Uy Toà án Tối cao có kinh nghiệm giám sát hiến pháp hơn 100 năm. Nhưng ở phần lớn các nước chế định này được thiết lập sau Đại chiến thế giới lần thứ II, còn ở nhiều nước – cách đây không lâu, vào cuối những năm 80, đầu những năm 90 và thực chất đang ở giai đọan hình thành. 

Các điều kiện chính trị – xã hội mà chế định này hoạt động trong đó cũng khác nhau. Tại các nước phát triển, hoạt động bảo hiến được tiến hành trong sự ổn định về chính trị và hiến pháp, điều không có được ở phần lớn các nước đang phát triển. Nói về giám sát bảo hiến ở các nước châu Á và châu Phi nói tiếng Anh, Baxi nhận xét rằng ở đó “ ngay từ đầu các cấp toà án cao nhất đã gặp phải khó khăn khi thực hiện xét xử trong những điều kiện mất ổn định về chính trị, chế độ quân sự hoặc nội chiến, những lần thay đổi hiến pháp một cách đột ngột và tổng thể”[16]. Thực trạng tương tự ở một số nước Đông Âu (ví dụ như ở các nước thuộc Nam Tư cũ, hay ở Nga Toà án Hiến pháp vào 9/1993 ngừng hoạt động hơn một năm). 

Ngoài những nguyên nhân trên đây, còn có một số nguyên nhân có tính chất hiến pháp – pháp lý ảnh hưởng đến mức cường độ của các cơ quan bảo hiến ở các nước khác nhau. “ Cường độ của các toà án tối cao – kết hợp cả hoạt động truyền thống và giám sát hiến pháp mặc dầu có tăng lên trong thời gian gần đây, nhưng vẫn thua xa so với các toà chuyên trách”[17]. Điều đó có nguyên nhân là những khác biệt giữa các mô hình về thẩm quyền, hình thức và thể loại giám sát, những chủ thể có quyền nghi ngờ tính hợp hiến của các văn bản luật. Nói chung, cường độ lớn hơn của các cơ quan bảo hiến  chuyên trách bắt nguồn từ sự giới hạn thẩm quyền của chúng chỉ trong phạm vi những vấn đề pháp lý – hiến pháp, sự áp dụng rộng rãi giám sát trừu tượng, việc trao quyền nêu vấn đề về tính hợp hiến trong các văn bản pháp luật, trong hành vi của các cơ quan nhà nước không chỉ cho cá nhân, mà còn cho các cơ quan nhà nước là quan chức nhà nước. 

Hoạt động của các cơ quan bảo hiến trong việc bảo vệ hiến pháp ở mỗi nước có những đặc điểm riêng. L. Favoreu khi phân tích thực tiễn của các toà hiến pháp châu Âu có nhận xét là mỗi nước đều đi theo phương hướng nhất định. Ví dụ như ở Đức và Tây Ban Nha việc xem xét các đơn khiếu nại về những vấn đề quyền con người chiếm khối lượng chính trong hoạt động của các toà án hiến pháp, cho thấy vai trò của các toà này trong việc bảo vệ các quyền và tự do chính yếu của con người. Ở Áo khối lượng công việc chính của Toà án Hiến pháp bao gồm những vụ việc về tính hợp hiến trong các văn bản hành chính, có nghĩa là trọng tâm dồn vào giám sát các văn bản của hành pháp v.v. và v.v… 

Như vậy, vai trò và vị trí của tư pháp hiến pháp trong cơ cấu bảo vệ hiến pháp ở mỗi nước được xác định chỉ với sự đánh giá những yếu tố nói trên và thực tiễn toà án nước đó. Tuy nhiên, nói chung có thể khẳng định rằng chế định tư pháp hiến pháp đã trở nên một trong những nét đặc trưng của nhà nước pháp quyền, thành tố chủ chốt trong

cấu bảo vệ hiến pháp. 

III – Tổ chức cơ cấu của các cơ quan bảo hiến. 

Như đã nói, ở các nước hiện nay hoạt động bảo hiến được thực hiện bởi các cơ quan khác nhau có thể xếp vào hai nhóm: các toà có thẩm quyền chung và các toà chuyên trách. Hai dạng các cơ quan bảo hiến này khác nhau về trình tự thành lậ

cũng như về thành phần. 

1- Nhóm các nước có tòa thẩm quyền chung 

Tại khá nhiều nước, hoạt động bảo hiến không tách khỏi hệ thống tư pháp chung, mọi vụ việc về những vấn đề liên quan đến hiến pháp đều do các toà có thẩm quyền chung xem xét. 

Đến lượt mình hình thức này lại có hai dạng: ở một số nước giám sát bảo hiến (hiểu theo nghĩa rộng) do tất cả các toà có thẩm quyền chung thực hiện (Mỹ, Nhật Bản, Philippins, các nước Bắc Âu). Bất kỳ toà nào cũng có thể phán quyết về tính hợp hiến của văn bản luật. Nhưng các quyết định của cấp toà cao nhất có ưu thế hơn vì chỉ những quyết định đó mới có tính bắt buộc đối với mọi toà khác. Chỉ sau khi cấp toà cao nhất phủ nhận tính hợp hiến của văn bản luật thì văn bản đó sẽ thực chất mất hiệu lực. Hình thức giám sát bảo hiến do tất cả các toà có thẩm quyền chung thực hiện được gọi là giámát bảo hiến phi tập trung (decentralized constitutional control). 

Ở nhóm khác giám sát hiến pháp do cấp toà cao nhất thực hiện (Gana, Namibia, Papua – New Gvineia, Srilanca, Estonia). Hình thức này được gọi là giám sát hiến pháp tập trung (centralized institutional control). 

Ở một số nước liên bang, bên cạnh cấp toà cao nhất của quốc gia, cấp toà cao nhất của các chủ thể liên bang cũng có quyền giám sát hiến pháp (nhưng thông thường chỉ liên quan đến luật pháp địa phương). Ví dụ như ở Canada- các toà cao nhất của các tỉnh, ở Ấn Độ – các toà án tối cao của tiểu bang. Nhưng tại những nước này toà án tối cao liên bang là cấp toà chung thẩm khi giải quyết một vấn đề về tính hợp hiến của luật. Tuy nhiên có thể nói ở đó có mức độ tập trung hoá nhất định. 

Nhưng dù cho đó là sự giám sát tập trung hay phi tập trung thì vai trò quyết định ở các nước nói trên đều thuộc về cấp toà cao nhất (gọi chung là toà án tối cao) với cơ cấu tổ chức do hiến pháp quy định. 

Thành phần của toà án tối cao có số lượng không lớn và dao động từ 7 – 20 thẩm phán. Thành viên của toà án tối cao là những thẩm phán chuyên nghiệp, đáp ứng được những yêu cầu đối với cấp bậc của họ. Yêu cầu chính là có thâm niên làm việc cao trong các cơ quan toà án hoặc trong ngành luật sư. Ví dụ như ở Ấn Độ thẩm phán của Toà án Tối cao là công dân Ấn Độ, được biết đến như một luật gia xuất chúng, có ít nhất 10 năm làm luật sư, thẩm phán ở toà tối thượng hoặc ở hai toà bình thường trở lên (Khoản 3, Điều 124 Hiến pháp Ân Độ). 

Trừ những ngoại lệ hiếm hoi, thẩm phán của toà án tối cao do nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm. Ở một số nước đòi hỏi phải có sự đồng ý của nghị viện về việc bổ nhiệm đó; ở các nước khác nguyên thủ quốc gia hành động theo suy xét của mình, nhưng trước khi bổ nhiệm ông ta tham khảo ý kiến với các cơ quan nhà nước khác.Tuy vậy, nói chung có thể nói vai trò quyết định trong việc thành lập toà án tối cao ở những nước này đều thuộc về nguyên thủ quốc gia hoặc chính phủ. 

Ở phần lớn các nước, thẩm phán toà án tối cao có nhiệm kỳ cho đến độ tuổi theo luật định (thường là từ 65- 70 tuổi), nhưng ở Mỹ thẩm phán Toà án Tối cao được bổ nhiệm suốt đời. Thẩm phán toà án tối cao chỉ bị bãi miễn trong những trường hợp theo luật định. Cơ sở cho sự phế truất thường là hành vi không chính đáng hoặc vì nguyên nhân “ sự bất lực về trí tuệ hoặc thể chất”. Hiến pháp các nước thường quy định trình tự phế truất phức tạp đối với thẩm phán toà án tối cao – ở một số nước theo thủ tục luận tội (impeachment), ở nước khác theo quyết định của đa số tuyệt đối trong nghị viện, ở nước thứ ba một uỷ ban điều tra đặc biệt được thành lập và trên cơ sở kết luận của uỷ ban, nguyên thủ quốc gia sẽ đưa ra quyết định… 

Hiến pháp một số nước quy định khả năng bổ nhiệm các thẩm phán tạm thời vào toà án tối cao. Ví dụ ở Namibia trong những vụ việc về bảo vệ quyền công dân, theo đề nghị của Chánh án, Tổng thống có thể bổ nhiệm tạm thời luật gia “ có kiến thức chuyên sâu hoặc kinh nghiệm về lĩnh vực đó” làm quyền thẩm phán. 

2. Nhóm các nước có toà chuyên trách 

Giới thiệu chung 

Những nước thuộc nhóm này có các toà chuyên trách về hoạt động bảo hiến gồm các toà hiến pháp và những cơ quan bán tư pháp (hội đồng hiến pháp, ban hiến pháp của toà án cấp cao có thẩm quyền chung). 

a) Toà hiến pháp hoạt động với những hình thức tố tụng gần giống với các toà có thẩm quyền chung. Hiến pháp nhiều nước quy định về những toà này tại chương về quyền lực tư pháp (Bồ Đào Nha, Nga, Thổ Nhĩ Kỳ, CH Séc, Slovakia, Armenia, Uzbekistan…). Như Garlicki nhận định, qua điều này “nhà sáng lập hiến pháp muốn nhấn mạnh mối quan hệ giữa hoạt động bảo hiến với tư pháp truyền thống và công nhận toà hiến pháp là một trong số các toà kc, nhưng có thẩm quyền đặc biệt”[18]. 

Cũng theo lời Garlicki, trong hoạt động của toà hiến pháp “bộc lộ xu hướng tiến gần với các toà án nói chung”[19] như trình tự xét xử dựa trên các nguyên tắc tranh luận và công khai (mặc dầu ở một số nước những nguyên tắc này được giới hạn trong những vụ việc nhất định). Các nguyên tắc chung trong xét xử được áp dụng một cách đầy đủ nhất ở Toà án Hiến pháp LB Nga gồm tính độc lập, tính tập thể , tính công khai, tính tranh luận và sự bình đẳng giữa các bên (Điều 5, Hiến pháp LB Nga). 

b) Các cơ quan bảo hiến chuyên trách còn bao gồm các hội đồng hiến pháp(Pháp, Mozambic, Marocco, Kazakhstan), ban hiến pháp thuộc toà án tối cao (Costa- Rica, Burkina – Faso), Hội đồng điều tra bảo hiến(Ethiopia). Những cơ quan này không khác với toà án hiến pháp về trình tự thành lập và thành phần. Trong giới lý luận có hai quan điểm về bản chất của chúng. Một số cho rằng đó là những cơ quan bán tư pháp, chủ yếu dựa trên lý lẽ về các thủ tục tố tụng – sự thiếu vắng tính tranh luận và tính công khai. Nhưng trong các công trình nghiên cứu của mình họ đặt những cơ quan này cùng với các toà án hiến pháp. Các tác giả khác không phân biệt sự khác nhau giữa hội đồng hiến pháp và toà án hiến pháp. Ví dụ như Lavoreu khi nói về Hội đồng Bảo hiến Pháp đã nhấn mạnh rằng Hội đồng  “ không khác với những toà án hiến pháp về thành phần, về thẩm quyền lẫn hoạt động của mình” (ông cho rằng những khác biệt về thủ tục tố tụng nói trên không có ý nghĩa)[20]. 

c) Số lượng thành viên của các cơ quan bảo hiến chuyên trách không lớn, dao động từ 6 – 19 người tuỳ từng nước (Pháp – 9, Ý- 15, Nga- 19…). Hiến pháp phần lớn các nước đều quy định số lượng thành viên của những cơ quan đó. Điều này có ý nghĩa chính trị quan trọng, bởi lẽ “ trong trường hợp đó sẽ không thể đưa vào thành phần của toà những người ủng hộ cho một đường lối chính trị nào đó bằng cách tăng số lượng quan toà lên”[21]. Để thay đổi thành phần về số lượng thì cần phải sửa đổi hiến pháp – điều không hề đơn giản. 

III. Những điểm khác nhau giữa hai dạng cơ quan bảo hiến  

Các cơ quan bảo hiến chuyên trách khác biệt một cách căn bản so với các toà án thẩm quyền chung về trình tự thành lập và thành phần. Có thể nói đến ba điểm khác nhau chủ yếu sau đây: 

a)Thứ nhất, thông thường có một vài nhánh quyền lực tham gia vào việc hình thành các cơ quan bảo hiến chuyên trách. Ví dụ ở những nước như Áo, Nga, Pháp… các cơ quan này được hình thành với sự tham gia của nhánh lập pháp và hành pháp. Ở nhiều nước các cơ quan nói trên được hình thành với sự tham gia của ba nhánh quyền lực là lập pháp, hành pháp, tư pháp như ở Tây Ban Nha, Ý, Bungary, Hàn Quốc… 

Việc phân chia quyền hạn giữa các nhánh quyền lực khi thành lập cơ quan bảo hiến chuyên trách có mục đích nhằm bảo đảm sự độc lập của cơ quan này và tránh khả năng phải phục tùng một nhánh. Ngoài ra, trên một mức độ nào đó, nó đưa lại cho cơ quan bảo hiến tính chất đại diện chính trị, nhất là với sự tham gia của nghị viện có thành phần chủ yếu theo các đảng phái chính trị. “Ưu thế của nghị viện và gắn liền với nó là chính phủ đảng phái trong quá trình hình thành toà hiến pháp đã phản ánh quan điểm cho rằng thành phần của toà phải là kết quả của sự thương lượng giữa các thế lực chính trị”[22]. Sự thể hiện trên thực tế quan điểm này là việc phân chia các ghế thẩm phán giữa các đảng phái chính trị chủ chốt theo thoả thuận trước. 

Tuy nhiên, cũng có ngoại lệ là ở một số nước cơ quan bảo hiến pháp do nghị viện thành lập (như ở Đức một nửa thành viên Toà án Hiến pháp Liên bang do thượng viện bầu chọn, một nửa – do Hạ viện). 

b) Thứ hai , khác với các thẩm phán của toà có thẩm quyền chung, thành viên của các cơ quan bảo hiến chuyên trách được bổ nhiệm và bầu ra trong một nhiệm kỳ nhất định, tương đối ngắn (nhiều nhất là ở Nga – 12 năm). Chỉ ở một số nước, thời gian giữ chức của họ kéo dài đến độ tuổi nhất định(Áo, Thổ Nhĩ Kỳ, Nga trước năm 1993). Trong đó, ở một số nước thành phần của các cơ quan này không thay đổi trong suốt nhiệm kỳ (Bungary, Ý, Nga), ở một số nước khác – luật pháp quy định sự thay đổi thành phần (Tây Ban Nha, Pháp, Ba Lan). Ở phần lớn các nước, thành viên của các cơ quan bảo hiến chuyên trách được bổ nhiệm hoặc bầu chỉ trong một nhiệm kỳ. Chỉ ở một số ít các nước cho phép bổ nhiệm thêm một nhiệm kỳ nữa (Hungary, Hàn Quốc). 

Đánh giá nguyên tắc hình thành Để đánh giá hai nguyên tắc hình thành các cơ quan bảo hiến chuyên trách được trình bày trên đây, cần tính đến tính chất lưỡng thể của chúng như những cơ quan tư pháp – chính trị. Nguyên tắc bổ nhiệm suốt đời (cho đến độ tuổi nào đó) và thành phần không đổi trong thời hạn nhất định dĩ nhiên tăng cường tính độc lập của các cơ quan bảo hiến, nhưng nó cũng cản trở sự thích ứng của các cơ quan đó đối với những diễn biến trong đời sống chính trị, có thể là nguyên nhân dẫn đến những mâu thuẫn hiến pháp sâu sắc và khó giải quyết giữa chúng và các cơ quan quyền lực nhà nước khác. 

Ngược lại, những mâu thuẫn như vậy sẽ được giảm thiểu đáng kể khi các thành viên của các cơ quan dạnnày được bổ nhiệm trong thời gian nhất định , nhất là khi thành phần của chúng được thay đổi. Ngoài ra, như Garlicki nhận định, “ sự thay đổi thành phần theo định kỳ đã làm cho các toà án hiến pháp thích ứng dễ dàng hơn với tương quan thay đổi giữa các lực lượng chính trị trong nước”[23] Tuy nhiên, trong phương thức hình thành như vậy tiềm ẩn khả năng mất sự độc lập của các cơ quan bảo hiến, nguy cơ lôi kéo cơ quan này vào các cuộc đối đầu giữa các lực lượng chính trị, mà tương quan thay đổi giữa các lực lượng đó tất yếu được phản ánh trong thành phần và do vậy – trong hoạt động của các cơ quan bảo hiến. Sự lựa chọn nguyên tắc nào là phụ thuộc nhiều và những điều kiện lịch sử cụ thể của mỗi nước. 

c)Thứ ba, khác với các toà có thẩm quyền chung, các cơ quan bảo hiến chuyên tráchược thành lập trên cơ sở rộng hơn về “nhân sự” : thành viên của những cơ quan này có thể là giảng viên luật có tiếng, công chức nhà nước, chính trị gia và thậm chí những người không có học vấn pháp lý. Tuy nhiên, hiện nay có xu hướng hình thành các cơ quan này từ các nhân vật có học vấn đại học pháp lý, có thời gian hoạt động chuyên nghiệp lâu năm. Ví dụ như Hiến pháp của Áo quy định mọi thành viên của Toà án Hiến pháp đều phải có “ học vấn đại học trong lĩnh vực các khoa học về nhà nước – pháp luật và ít nhất có 10 năm giữ chức vụ theo chuyên nghành nói trên”  (Khoản 3 Điều 147). 

Vị trí pháp lý của các thành viên Vị trí pháp lý của các thành viên cơ quan bảo hiến chuyên trách không khác vớicủa các thẩm phán toà bình thường. a)Trước hết , đối với họ cũng có yêu cầu về sự không kiêm nhiệm. Thành viên cơ quan bảo hiến không được là đại biểu nghị viện cũng như của bất cứ cơ quan đại diện nào, không được là thành viên chính phủ, công chức nhà nước, không được hoạt động kinh doanh hay hoạt động chuyên nghiệp khác(trừ hoạt động sáng tạo hoặc giảng dạy), không được giữ ghế lãnh đạo trong các đảng phái chính trị (hoặc nói chung không phải là thành viên của đảng).[24] 

b) Thứ hai , thành viên của cơ quan bảo hiến chuyên trách, cũng giống như thẩm phán bình thường không bị bãi miễn trong suốt thời gian họ được bổ nhiệm, trừ một số trường hợp luật định. 

Luật pháp các nước quy định những trình tự, thủ tục khác nhau về việc chấm dứt trước thời hạn quyền hạn của các thành viên cơ quan bảo hiến chuên trách. Ở đây có thể nhận thấy hai điểm. Một , ở nhiều nước áp dụng các trình tự khác nhau tuỳ theo cơ sở chấm dứt thẩm quyền – trình tự đơn giản hơn (ví dụ khi từ chức tự nguyện) cho đến phức tạp hơn trong trường hợp mất năng lực hành vi, có những hành vi vi phạm kỷlut hoặc làm mất danh dự, phẩm giá quan toà. Hai , trừ một số ngoại lệ, ở phần lớn các nước, quyết định về việc chấm dứt thẩm quyền của thành viên cơ quan bảo hiến do chính cơ quan đó đưa ra hoặc với sự tham gia của cơ quan đó. Điều này cũng có tác dụng tăng cường tính độc lập của cơ quan bảo hiến chuyên trách. 

c) Thứ ba , vị trí pháp lý của thành viên các cơ quan nói trên cũng đảm bảo quyền miễn trừ (trình tự đặc biệt để quy trách nhiệm pháp lý). Trên phương diện này vị trí pháp lý của họ cơ bản giống với vị trí pháp lý của nghị sĩ. Ví dụ ở Hungary, thành viên Toà án Hiến pháp có “quyền miễn trừ giống như quyền của nghị sĩ”. Còn Luật về Toà án Hiến pháp Bungary quy định thẩm pháp Toà án Hiến pháp  “có vị trí pháp lý như Chủ tịch Quốc hội”(Điều 10). 

Bổ nhiệm chánh án Một trong những vấn đề chính trong tổ chức của các cơ quan bảo hiến chuyên trách là trình tự, thủ tục bổ nhiệm chánh án –  nhân vật giữ một trong những vị trí cao nhất trong bảng thứ bậc các chức vụnhà nước. Có thể nói đến hai phương thức chính : (1) tại nhiều nước chánh án do các thành viên của cơ quan này bầu ra từ các thành viên, điều này bảo đảm đáng kể sự độc lập của cơ quan bảo hiến; (2) ở một số nước nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm chánh án mà không cần tham khảo ý kiến hay sự thoả thuận với một cơ quan quyền lực nhà nước nào khác, kể cả với cơ quan bảo hiến chuyên trách. Trong trường hợp này nguyên thủ quốc gia có khả năng bổ nhiệm người của mình. Tổng thống Pháp, người có “quyền lực vô hạn” trong việc bổ nhiệm thành viên Hội đồng Bảo hiến, có thể “bổ nhiệm những nhân vật đồng quan điểm hoặc thậm chí cùng một đảng với ông ta”[25]. 

Ngoài ra còn có những phương án khác: chánh án do Nghị viện bầu (Đức), do Tổng thống bổ nhiệm theo đề nghị của Chính phủ (Áo), với sự đồng ý của Nghị viện (Hàn Quốc), do Nghị viện bầu theo đề nghị của Tổng thống (Lithunia). Trong vị trí pháp lý của chánh án cơ quanbảo hiến có đặc điểm khác với ở toà bình thường là sự luân phiên các nhân vật nắm giữ chức nói trên được quy định trong luật pháp nhiều nước. 

Người đứng đầu cơ quan bảo hiến chuyên trách có những quyền hạn nhất định. Ở một số nước những quyền hạn đó rất đáng kể(như lá phiếu quyết định), ở nước khác chúng lại có giới hạn. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp vai trò thực sự của nhân vật này còn phụ thuộc nhiều các phẩm chất cá nhân của ông ta. Cơ cấu tổ chức Các cơ quanbảo hiến ở phần lớn các nước đều có tổ chức đơn giản : ngoài bộ máy hành chính, những cơ quan đó không có thêm một bộ phận tổ chức nào khác. Những vụ việc thuộc thẩm quyền của chúng thường được toàn bộ thành viên xem xét trong phiên họp chung (chỉ cần có số lượng thành viên hợp lệ). Nhưng ở một số nước luật pháp quy định những dạng vụ việc nhất định do một hội đồng hẹp hơn xét xử. Ví dụ ở Áo có thực tiễn không được quy định trong luật là việc tiến hành các phiên xét xử của “phòng nhỏ” ngày càng có ý nghĩa… Các phiên xét xử công khai, toàn thể được dành cho những vụ việc có ý nghĩa chính trị đặc biệt”[26]. 

Ở một số nước các cơ quanbảo hiến chuyên trách có cơ cấu tổ chức phức tạp hơn (Tây Ban Nha, Đức, Nga, CH Séc…). Tại những nước này toà hiến pháp xem xét và giải quyết vụ việc cả trong các phiên toàn thể cũng như trong các phiên của hai phòng – là những bộ phận tổ chức thường trực của toà hiến pháp. Ở Tây Ban Nha và Đức mỗi phòng có số lượng thẩm phán ngang nhau (ở Tây Ban Nha – 6 người, ở Đức – 8 người). Ở Nga một phòng có 9, phòng khác có 10 thẩm phán với trình tự xác định thành phần do Quy chế của Toà án Hiến pháp thiết lập. Luật pháp những nước này quy định thẩm quyền cho từng phòng cũng như cho đoàn chủ tịch của toà. 

*  *  * 

Là một bộ phận thiết yếu trong cơ chế bảo vệ hiến pháp, đóng vai trì trọng tài trung gian giữa các thế lực chính trị, các cơ quan bảo hiến đã được khẳng định ở đại đa số các nước trên thế giới với những mô hình tổ chức khác nhau tuỳ thuộc vào các điều kiện ở mỗi nước. Nhưng dự theo mô hình nào thì mục đích cuối cùng của những cơ quan này là bảo vệ hiến pháp – đạo luật tối cao của đất nước. 

Chú thích: 

[1] Hesse K. Những cơ quan của Luật hiến pháp CHLB Đức. Moskva. 1981. Tr.325.  

[2] Osepian J.P. Giám sát bảo hiến của toà án ở các nước trên thế giới. Bảo vệ hiến pháp về mặt pháp lý. Rostov/ na –D., 1991.

[3] Xem Chế độ hiến pháp Đức. Moskva, 1994.Tr.21. 

[4] Chế độ hiến pháp Đức.Sđd. Tr. 2

[5] Favoreu L. Toà bảo hiến. Moskva. 1992. Tr. 24. 

[6] La Documentation francaise. Document d’etudes. No 1-15. 1987. p.3 (Trích theo Luật hiến pháp các nước trên thế giới. Chủ biên Strashun. Moskva. 1996.Tr. 73). 

[7] Luật hiến pháp các nước trên thế giới. Sđd. Tr. 72.; David Réne. Những hệ thống pháp luật chính trong thế giới đương đại. Moskva. 1999. Tr. 251. 

[8] Richard C. Schroeder. An Ouline of American Goverment. 1990. P. 95. 

[9] Garlicki L. Chế độ hiến pháp một số nước châu Âu. Moskva. 1987. Tr. 51 

[10] Bobotov S.V. Hoạt động bảo hiến Moskva. 1994. Tr. 54-57. Favoreu L. Sđd. Tr. 6-16. 

[11] Ovsepian J.I. Giám sát của toà án và sự tuân thủ hiến pháp ở các nước. M. 1994. Tr. 10 

[12] Favoreu L.Sđd. Tr. 14 

[13] Shuljenko Y. L. Giám sát sự tuân thủ hiến pháp ở LB Nga. M. 1995. Tr. 1-6. 

[14] The Indian Supreme Court and Politics. P. 10 (trích theo Luật hiến pháp các nước trên thế giới.Sđd. Tr. 37).

[15] Garlicki L.Sđd. Tr. 213. 

[16] Baxi U.Sđd. Tr. 38 

[17] Hệ thống tư pháp các nước phương Tây Moskva. 1991. Tr 6. 

[18] Garlicki L. Sdd. Tr. 61 

[19] Sđd. Tr. 61 

[20] Favoreu L. Sdd. Tr. 22. 

[21] Chế độ hiến pháp nước Đức đương đại.Sđd. Tr. 41. 

[22] Garcki L. Sdd. Tr. 94. 

[23] Garlicki L. Sdd. Tr. 85. 

[24] Tuy nhiên, ở Đức cho phép thẩm phán Toà án Hiến pháp là thành viên của đảng chính trị. 

[25] Foreu L. Sdd. Tr. 17. 

[26] Favoreu L. Sdd. Tr. 36.

SOURCE: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP SỐ THÁNG 6/2001