Báo cáo thẩm tra dự án Luật Thủ đô theo Tờ trình số 133/TTr-CP ngày 30 tháng 9 năm 2010 của Chính phủ - Xây dựng văn bản pháp luật

QUỐC HỘI KHOÁ XII

UỶ BAN PHÁP LUẬT

___________

Số: 3059/BC-UBPL12   CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

Độc lập - Tự do - Hạnh phúc

_________________________

Hà Nội, ngày 21 tháng 10  năm 2010

BÁO CÁO

THẨM TRA DỰ ÁN LUẬT THỦ ĐÔ

___________

Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,

Thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2010 của Quốc hội, ngày 06 tháng 9 năm 2010, Uỷ ban pháp luật đã họp phiên toàn thể để thẩm tra dự án Luật Thủ đô theo Tờ trình số 96/TTr-CP ngày 17 tháng 8 năm 2010 của Chính phủ và đã có Báo cáo thẩm tra số 2849/BC-UBPL12 ngày 13 tháng 9 năm 2010 trình Ủy ban thường vụ Quốc hội. Sau phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ đã tiếp thu nhiều ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội và của Ủy ban pháp luật để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo Luật trình Quốc hội.

Dưới đây, Uỷ ban pháp luật xin trình Quốc hội Báo cáo thẩm tra dự án Luật Thủ đô theo Tờ trình số 133/TTr-CP ngày 30 tháng 9 năm 2010 của Chính phủ.

I. MỘT SỐ Ý KIẾN CHUNG

Ủy ban pháp luật tán thành với chủ trương cần ban hành một đạo luật với những cơ chế, chính sách nhằm tạo điều kiện cho việc xây dựng, phát triển Thủ đô Hà Nội. Đồng thời, nhận thấy dự án Luật đã được chuẩn bị công phu, theo đúng trình tự, thủ tục quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các tài liệu trong hồ sơ dự án Luật được chuẩn bị khá đầy đủ và có chất lượng. Dự án Luật được xây dựng trên cơ sở quán triệt Nghị quyết số 15/NQ-TW ngày 15 tháng 12 năm 2000 của Bộ chính trị về phương hướng, nhiệm vụ phát triển Thủ đô thời kỳ 2001 - 2010, kết quả tổng kết 9 năm thực hiện Pháp lệnh Thủ đô và tham khảo pháp luật về Thủ đô của một số nước. Ủy ban pháp luật đánh giá cao sự nỗ lực của Cơ quan soạn thảo trong việc nghiên cứu đề xuất các chính sách, giải pháp cho việc xây dựng và phát triển Thủ đô giàu đẹp, văn minh, hiện đại, tiêu biểu cho cả nước.

Qua nghiên cứu, Ủy ban pháp luật nhận thấy việc xây dựng, ban hành Luật Thủ đô cần chú ý một số điểm sau:

Thứ nhất, theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, Hà Nội là Thủ đô của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, đồng thời là đơn vị hành chính cấp tỉnh. Vì thế, tổ chức cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền thành phố Hà Nội cũng giống như các địa phương khác là phải phù hợp quy định của Hiến pháp về nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước ở nước ta. Việc đặt ra các cơ chế, chính sách đặc thù cho Thủ đô phải bảo đảm không trái với Hiến pháp, không tạo ra một thiết chế độc lập, thiếu sự gắn kết về nghĩa vụ, trách nhiệm của Thủ đô với Trung ương và với các địa phương khác. Đây cũng là yêu cầu đã được xác định rõ tại Nghị quyết số 15/NQ-TW của Bộ chính trị “… xây dựng một số cơ chế, chính sách đặc thù cho Hà Nội trên nguyên tắc bảo đảm quy hoạch và quan hệ phối hợp ngành – lãnh thổ và quan hệ giữa các địa phương trong cả nước”. Vì thế, không thể quy định giao cho “Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội xây dựng, trình Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh những vấn đề mới phát sinh từ thực tiễn liên quan đến các cơ chế, chính sách đặc thù quy định tại Chương II của Luật này mà chưa được pháp luật quy định” (khoản 1 Điều 27); hay quy định về “công dân danh dự Thủ đô” (khoản 1 Điều 7) v.v…

Thứ hai, so sánh Hà Nội với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương khác thì Hà Nội cũng là một đô thị lớn và là đơn vị hành chính cấp tỉnh. Tuy nhiên, điều khác rất cơ bản, đó là Hà Nội là Thủ đô của cả nước, nơi đặt trụ sở các cơ quan trung ương của Đảng và Nhà nước, đoàn thể chính trị - xã hội, cơ quan đại diện ngoại giao, tổ chức quốc tế và là nơi diễn ra các hoạt động đối nội, đối ngoại quan trọng nhất của đất nước. Về mặt quốc phòng, an ninh, đây là địa bàn đặc biệt quan trọng không thể để xảy ra bất kỳ những biến cố bất thường nào. Vì vậy, Hà Nội cần phải được bảo đảm đầy đủ các điều kiện về cơ sở vật chất, hạ tầng, dịch vụ, quốc phòng, an ninh để làm tròn chức năng Thủ đô của cả nước. Trách nhiệm này không những thuộc về chính quyền Hà Nội mà còn của Trung ương. Do đó, Uỷ ban pháp luật tán thành cần có một số cơ chế, chính sách đặc thù đối với Hà Nội để có thể khai thác tiềm năng, phát huy thế mạnh nhằm phát triển Thủ đô xứng đáng là bộ mặt của cả nước. Tuy nhiên, Ủy ban pháp luật cho rằng, những cơ chế, chính sách đặc thù phải bảo đảm các yêu cầu sau:

- Các cơ chế, chính sách đặc thù phải được xây dựng dựa trên đặc điểm Hà Nội là Thủ đô của cả nước. Các vấn đề như đô thị hóa, ô nhiễm môi trường, nạn ách tắc giao thông, quản lý dân cư, xử phạt vi phạm hành chính, phát triển nông nghiệp, nông thôn, phòng chống lũ, xây dựng bộ máy chính quyền tuy rất quan trọng nhưng là vấn đề đặt ra đối với tất cả các địa phương, chứ không phải chỉ đối với riêng Hà Nội; thậm chí có địa phương còn có những vấn đề bức xúc hơn, chẳng hạn như Thành phố Hồ Chí Minh. Qua nghiên cứu, Ủy ban pháp luật nhận thấy nhiều quy định trong dự thảo Luật chưa phản ánh được tính đặc thù trong cơ chế, chính sách dành cho Hà Nội với tư cách là Thủ đô của cả nước; chưa đưa ra được những giải pháp cụ thể cho việc phát triển và quản lý của riêng Thủ đô. Nhiều quy định đều có thể áp dụng cho cả các địa phương khác; chẳng hạn, quy định về mục tiêu xây dựng, phát triển Hà Nội (Điều 3); quản lý không gian kiến trúc, cảnh quan và trật tự xây dựng (Điều 12); quản lý và bảo vệ môi trường (Điều 20) v.v… Những quy định này đều có thể áp dụng được đối với tất cả các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Có những quy định không phải là cơ chế đặc thù mà với các quy định hiện hành thì hoàn toàn có thể thực hiện được, ví dụ việc quy định Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội có thẩm quyền bổ sung chương trình giảng dạy nâng cao ngoài chương trình chuẩn của Bộ giáo dục và đào tạo để áp dụng chung đối với các trường chất lượng cao (điểm b khoản 4 Điều 15); quy định Bộ y tế có trách nhiệm hỗ trợ Hà Nội trong việc huy động nhân lực, vật lực vào việc phòng chống dịch bệnh, tham gia khắc phục hậu quả do thiên tai, dịch bệnh (điểm b khoản 2 Điều 18) v.v…

- Các cơ chế, chính sách đặc thù cần được quy định cụ thể ngay trong Luật chứ không thể quy định chung chung về mục tiêu của cơ chế, chính sách đó, còn cơ chế, chính sách cụ thể như thế nào thì lại giao cho cơ quan có thẩm quyền ban hành. Ví dụ, quy định về phát triển kinh tế Thủ đô (Điều 13); phát triển khoa học và công nghệ ( Điều 16); quản lý đất đai (Điều 19); quản lý và bảo vệ môi trường (Điều 20) v.v… Ủy ban pháp luật cho rằng, do các cơ chế, chính sách đặc thù áp dụng cho Hà Nội có thể khác so với quy định mà các đạo luật đã được Quốc hội ban hành. Vì vậy, việc quy định về các cơ chế, chính sách đó phải do Quốc hội thực hiện chứ không thể ủy quyền cho cơ quan khác ban hành. Ngoài ra, có ý kiến cho rằng, việc đặt ra cơ chế đặc thù là không phù hợp với nguyên tắc pháp quyền. Theo đó, mọi người dân, cơ quan, tổ chức đều phải hành xử trên cơ sở quy định của luật. Trong khi tại tất cả các địa phương khác đều áp dụng thống nhất theo các quy định của luật thì việc đặt ra cơ chế đặc thù cho dù chỉ trong một số lĩnh vực là điều không bình thường. Trong khi đó, lẽ ra với vị trí, vai trò là Thủ đô của một quốc gia thì Hà Nội cần phải là “chuẩn mực” trong việc thi hành và áp dụng thống nhất pháp luật.

- Xây dựng cơ chế, chính sách đặc thù đối với Hà Nội không đồng nghĩa với việc chỉ lấy thẩm quyền của Trung ương để phân cấp cho Hà Nội mà cũng cần nghiên cứu để xác định có những vấn đề tuy là của Hà Nội, nhưng Trung ương cần phải quyết định, cần đầu tư nhằm tạo điều kiện cho Hà Nội phát triển, giữ vai trò là Thủ đô của cả nước. 

- Cùng với việc đặt ra cho Hà Nội một số cơ chế, chính sách đặc thù theo hướng mở hơn so với các địa phương khác, thì trong Luật này cũng cần phải đặt ra các quy định mang tính ràng buộc, kiểm soát chặt chẽ hơn như quan điểm chỉ đạo xây dựng Luật được nêu trong Tờ trình của Chính phủ. Tuy nhiên, một số quy định trong dự thảo Luật lại chưa đáp ứng được yêu cầu này.

Thứ ba, các cơ chế, chính sách đặc thù đặt ra cho Hà Nội ngoài việc phải bảo đảm phù hợp với Hiến pháp, còn cần phải bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Luật Thủ đô là văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Quốc hội, vì vậy về nguyên tắc Quốc hội có thể quy định một số chính sách khác với các luật hiện hành. Nhưng đây là vấn đề mới, lại chưa lường hết được những hệ quả phát sinh khi triển khai thực hiện. Do đó, cần cân nhắc việc có nên quy định quá nhiều cơ chế, chính sách đặc thù và không thống nhất với các luật khác hay không để bảo đảm hạn chế đến mức thấp nhất sự phá vỡ tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Những quy định đặc thù chỉ nên đặt ra khi chứng minh được tính hợp lý, hiệu quả và khả thi. Đồng thời, cũng chỉ nên quy định những cơ chế, chính sách có tính ổn định lâu dài, còn đối với những cơ chế, chính sách chỉ cần triển khai thực hiện trong một thời gian nhất định thì không nên điều chỉnh trong Luật mà nên để quy định trong các văn bản thường niên của Quốc hội.

Thứ tư, một số tồn tại trong xây dựng, quản lý và phát triển Thủ đô thời gian qua có nguyên nhân do công tác thi hành pháp luật chưa nghiêm, chẳng hạn các vấn đề như: ô nhiễm môi trường, ngập lụt, ách tắc giao thông, sự xuống cấp của cảnh quan đô thị, tình trạng cải tạo nhà cổ, biệt thự cũ không chặt chẽ, giải phóng mặt bằng chậm, sự gia tăng dân cư do cho xây dựng nhiều nhà cao tầng trong khu vực nội thành, tình trạng lấn chiếm đất công, xây dựng các công trình sai phép, không phù hợp với quy hoạch v.v… Những nguyên nhân này cần sớm có giải pháp khả thi để khắc phục, nhưng trước hết và chủ yếu là cần chấn chỉnh, tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác thi hành pháp luật chứ không phải là sửa đổi thể chế dưới hình thức ban hành cơ chế, chính sách đặc thù;

Thứ năm, dự án Luật Thủ đô, được xây dựng căn cứ vào Nghị quyết số 15/NQ-TW của Bộ chính trị về phương hướng, nhiệm vụ phát triển Thủ đô Hà Nội trong thời kỳ 2001 - 2010. Đến nay, bối cảnh, tình hình kinh tế - xã hội của Thủ đô Hà Nội đã có nhiều thay đổi, đặc biệt là với việc mở rộng địa giới năm 2008 đã làm cho tình hình kinh tế - xã hội của Thủ đô thay đổi cơ bản, dẫn đến “một số mục tiêu, phương hướng và biện pháp cần phải xác định lại cho phù hợp với yêu cầu phát triển Thủ đô trong tình hình mới” . Do đó, nhiều ý kiến cho rằng, trước hết cần báo cáo và đề nghị Bộ chính trị cho tiến hành tổng kết Nghị quyết này để đánh giá việc thực hiện và xác định phương hướng, nhiệm vụ phát triển Thủ đô Hà Nội trong giai đoạn tới làm cơ sở cho việc xây dựng Luật Thủ đô.

II.  NHỮNG VẤN ĐỀ CHÍNH PHỦ XIN Ý KIẾN

1. Về việc áp dụng mức phạt tiền đối với một số hành vi vi phạm hành chính và quy định mức thu một số loại phí ở khu vực nội thành cao hơn so với mức áp dụng chung cho cả nước

Dự thảo Luật quy định Thủ đô có thể áp dụng mức xử phạt tiền đối với một số hành vi vi phạm hành chính trong khu vực nội thành cao hơn mức xử phạt áp dụng chung cho cả nước trong lĩnh vực văn hóa, đất đai, môi trường, xây dựng, giao thông vận tải và cư trú (khoản 2 Điều 25); quy định việc thu phí lưu thông đối với một số phương tiện giao thông ở nội thành (điểm c khoản 3 Điều 23); quy định mức thu phí trong nội thành cao hơn mức thu áp dụng chung cho cả nước trong lĩnh vực môi trường, giao thông vận tải (khoản 3 Điều 26). Ủy ban pháp luật đề nghị cân nhắc làm rõ một số vấn đề sau đây:

- Cần nghiên cứu kỹ kinh nghiệm thế giới về vấn đề giao thông đô thị để có giải pháp phù hợp. Chẳng hạn, có quốc gia do yêu cầu giảm lưu lượng xe vào nội đô nhưng chỉ quy định mức phí đỗ ô tô cao hơn hoặc bố trí rất ít điểm đỗ xe ở khu vực trung tâm, bố trí các điểm đỗ xe ở rất xa trung tâm thành phố v.v...;

 - Việc áp dụng mức xử phạt vi phạm hành chính cao hơn mức quy định chung của cả nước nhằm mục đích chấn chỉnh công tác quản lý đô thị,  răn đe để bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội trên địa bàn Thủ đô như trong Tờ trình của Chính phủ là chưa thuyết phục. Bởi lẽ, thứ nhất, phải chăng ý thức chấp hành pháp luật trên địa bàn Thủ đô kém hơn các nơi khác nên phải áp dụng mức xử phạt cao hơn? Thứ hai, tại sao lại chỉ tăng mức phạt trong 6 lĩnh vực mà không phải tất cả các lĩnh vực? Thứ ba, nếu đặt vấn đề răn đe đối với các hành vi vi phạm hành chính thì tại sao lại không đặt vấn đề áp dụng hình phạt nặng hơn đối với các hành vi phạm tội hình sự, bởi vì các hành vi này xét về tính chất nguy hiểm cho xã hội thì cao hơn rất nhiều so với các hành vi vi phạm hành chính v.v...;

- Việc quy định mức phạt tiền đối với một số hành vi vi phạm hành chính trong khu vực nội thành cao hơn cần được xem xét toàn diện các điều kiện về kinh tế - xã hội, trình độ dân trí và ý thức chấp hành pháp luật của người dân. Đồng thời, cũng cần xem xét đến đặc thù ở Hà Nội là số lượng người ngoại tỉnh tham gia giao thông rất lớn. Vì thế, cần được cân nhắc, xem xét kỹ, nhất là về hậu quả của biện pháp này;

- Việc đặt ra mục đích áp dụng mức phí cao hơn so với mức phí chung của cả nước là để có kinh phí dành cho đầu tư bảo vệ môi trường và xây dựng, cải tạo, nâng cấp các công trình giao thông như Tờ trình của Chính phủ là không thuyết phục. Bởi lẽ, nhu cầu cải tạo, nâng các cấp công trình giao thông là nhu cầu chung của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, không chỉ riêng đối với Hà Nội. Hơn nữa, số thu do phạt để bổ sung vào khoản chi này không phụ thuộc vào ý chí của nhà hoạch định chính sách mà  phụ thuộc vào số lượng vi phạm có thể xảy ra. Mặt khác, mục đích của việc thu phí là để trang trải các chi phí thực hiện việc cung cấp dịch vụ, cho nên mức thu phí phải tính đúng, tính đủ một cách hợp lý chứ không thể nâng cao mức thu phí vì mục đích khác. Bên cạnh đó, có ý kiến đề nghị nếu cần phải quy định thì phải quy định rõ là loại phí nào được áp dụng mức cao chứ không thể chỉ quy định chung chung về một số lĩnh vực như dự thảo Luật.

2. Về quản lý dân cư (Điều 24)

Theo Điều 24 của dự thảo Luật thì Chính phủ ban hành quy định về điều kiện cư trú ở nội thành phù hợp với việc quản lý dân cư với quy mô, mật độ, cơ cấu hợp lý theo quy hoạch chung của Thủ đô.

Ủy ban pháp luật nhận thấy, trong Luật cư trú đã quy định: nơi cư trú của công dân là chỗ ở hợp pháp mà người đó thường xuyên sinh sống; quyền tự do cư trú của công dân chỉ bị hạn chế theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Đồng thời, trong Luật cư trú cũng đã quy định cụ thể các điều kiện thường trú, tạm trú của công dân.

Một thời gian dài trước đây chúng ta đã áp dụng các biện pháp hành chính khắt khe nhằm hạn chế di dân tự do vào các thành phố lớn, trong đó có Thủ đô Hà Nội. Tuy nhiên, các biện pháp này không những không có hiệu quả mà còn phát sinh các hệ lụy khác như vấn đề giáo dục, an sinh xã hội, mất trật tự an toàn xã hội, tội phạm v.v... Đây là vấn đề khi xây dựng Luật cư trú, Quốc hội đã bàn bạc kỹ và cũng đã có sự cân nhắc về những áp lực đặt ra đối với việc quản lý dân cư của những thành phố lớn như Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh. Ủy ban pháp luật cho rằng, giải pháp cho vấn đề này là cần quản lý dân cư theo quy hoạch của Thủ đô, tức là dùng các giải pháp về kinh tế - xã hội, như chuyển các trường đại học, dạy nghề, bệnh viện trung ương, cơ sở sản xuất v.v... ra khỏi vùng nội thành; xây dựng các đô thị vệ tinh v.v...; xây dựng và hoàn thiện hệ thống giao thông công cộng thuận tiện kết nối vùng nội thành với vùng ngoại thành, với các đô thị vệ tinh chứ không nên dùng biện pháp hành chính để điều chỉnh và quản lý dân cư. Bởi vì, quyền mưu sinh và quyền mưu cầu hạnh phúc, trong đó có việc di chuyển từ những nơi khó khăn đến những vùng có điều kiện phát triển kinh tế - xã hội thuận lợi hơn là một quy luật của sự phát triển, không chỉ trong phạm vi quốc gia mà còn là vấn đề quốc tế. Người dân di cư đến với những nhu cầu, mục đích khác nhau như lao động, việc làm, y tế, giáo dục v.v... Đây không chỉ là nhu cầu của những người di cư vào Thủ đô mà còn chính là nhu cầu cần được đáp ứng cho sự nghiệp xây dựng và phát triển Thủ đô. Đó là những nhu cầu tất yếu mà không biện pháp quản lý hành chính nào có thể ngăn cản được. Kinh nghiệm thế giới cho thấy việc sử dụng biện pháp hành chính để hạn chế là không thành công. Vì vậy, đề nghị cân nhắc kỹ về quy định này.

3. Về việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (khoản 1 Điều 27)

- Tại khoản 1 Điều 27 dự thảo Luật quy định “Để đáp ứng yêu cầu xây dựng, phát triển và quản lý Thủ đô, trên cơ sở đề án được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội xây dựng, trình Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh những vấn đề mới phát sinh từ thực tiễn liên quan đến cơ chế chính sách đặc thù quy định tại Chương II của Luật này mà chưa được pháp luật quy định…”.

Ủy ban pháp luật nhận thấy, theo quy định tại Điều 120 của Hiến pháp hiện hành thì “Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, Hội đồng nhân dân ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương…”. Như vậy, ở nước ta chính quyền địa phương được tổ chức theo mô hình chính quyền phân cấp mà không phải là chính quyền tự quản. Do đó, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân được ban hành là để đề ra các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật, chứ không để điều chỉnh những vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh. Hơn nữa, theo quy định tại khoản 4 Điều 14 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì đối với những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh, để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý xã hội thì Chính phủ được ban hành Nghị định để điều chỉnh, sau khi có sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Uỷ ban pháp luật cho rằng quy định này chưa phù hợp với hiến pháp, vì vậy đề nghị không quy định vấn đề này trong dự thảo Luật.

III. VỀ MỘT SỐ NỘI DUNG KHÁC CỦA DỰ ÁN LUẬT

1.  Về danh hiệu công dân danh dự Thủ đô (Điều 7)

Tại Điều 7 của dự thảo Luật quy định việc tặng danh hiệu Công dân danh dự Thủ đô. Ủy ban pháp luật cho rằng, việc khen thưởng, vinh danh đối với những người có công lao đóng góp cho sự nghiệp xây dựng và phát triển Thủ đô là cần thiết. Tuy nhiên, việc quy định danh hiệu Công dân danh dự Thủ đô cần cân nhắc kỹ hơn, đặc biệt là việc áp dụng đối với người nước ngoài. Bởi lẽ, vấn đề công dân chỉ đặt ra trong mối quan hệ với quốc gia, nói đến khái niệm “công dân” có nghĩa là đề cập đến một cá nhân trong mối quan hệ với Nhà nước chứ không đặt ra công dân của tỉnh, thành phố. Mặt khác, theo quy định của Hiến pháp thì chỉ có Chủ tịch nước mới có quyền cho nhập, cho thôi, tước quốc tịch Việt Nam, mà người có quốc tịch Việt Nam là công dân Việt Nam. Do đó, cho dù là công dân danh dự thì việc tặng danh hiệu công dân danh dự cũng là thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước. Hơn nữa, trong hệ thống pháp luật hiện hành cũng chưa đặt ra vấn đề công dân danh dự của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Vì vậy, đề nghị bỏ quy định này trong dự thảo Luật.

2. Về cơ chế, chính sách tài chính (Điều 26)

Theo dự thảo Luật, Thủ đô được sử dụng toàn bộ khoản thu ngân sách Trung ương vượt dự toán hàng năm để đầu tư xây dựng, phát triển Thủ đô. Ủy ban pháp luật nhận thấy, quy định này của dự thảo Luật là không phù hợp với quy định tại khoản 5 Điều 59 Luật ngân sách Nhà nước về xử lý số tăng thu ngân sách trung ương so với dự toán từ các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương, với các khoản thu thuộc ngân sách trung ương hưởng 100% .

Về nguyên tắc, Ủy ban pháp luật tán thành cần phải có giải pháp về mặt tài chính để bảo đảm cho việc xây dựng và phát triển Hà Nội với tư cách là Thủ đô của cả nước. Như đã trình bày, Quốc hội có thể quy định khác nhưng phải bảo đảm tính hợp lý, tính khả thi của quy định. Chẳng hạn, theo Nghị quyết số 38/2009/QH12 của Quốc hội về dự toán ngân sách nhà nước năm 2010 thì dự toán tổng chi cân đối ngân sách địa phương của Hà Nội (khoảng 29.000 tỷ), hiện đã cao hơn cả 14 tỉnh miền núi phía Bắc (khoảng 27.000 tỷ). Vì vậy, để có cơ sở cho việc xem xét, quyết định, Ủy ban pháp luật đề nghị Cơ quan trình dự án cần làm rõ trường hợp không có khoản thu vượt kế hoạch thì giải quyết thế nào. Mặt khác, cũng cần có đánh giá tác động đến việc thu chi ngân sách trung ương, cũng như sự cân đối chung giữa các địa phương, vùng miền khác trên cả nước để đưa ra giải pháp hợp lý về nguồn vốn phục vụ nhiệm vụ phát triển Thủ đô, bởi vì khi tăng tỷ lệ giữ lại ngân sách trung ương cho Hà Nội, trong khi Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh là hai địa phương có đóng góp nhiều nhất cho ngân sách trung ương, sẽ có ảnh hưởng không nhỏ đến Ngân sách nhà nước.

Bên cạnh đó, một vấn đề khác cần được làm rõ, đó là việc tăng ngân sách là giải pháp nhất thời hay là vấn đề có tính thường xuyên. Ủy ban pháp luật cho rằng, không nên coi việc tăng ngân sách cho Hà Nội là vấn đề có tính thường xuyên, liên tục, mà chỉ nên xác định đây là giải pháp trong một giai đoạn phát triển nhất định. Hơn nữa, nếu quy định như dự thảo Luật có thể tạo ra sự không thuận lợi cho Hà Nội, vì trong trường hợp số tăng thu ngân sách không vượt so với dự toán hoặc số vượt thu không đáng kể thì kinh phí đầu tư cho phát triển của Hà Nội sẽ gặp khó khăn. Vì vậy, không nên quy định trong Luật mà nên xử lý theo hướng trong mỗi nhiệm kỳ, Chính phủ trình Quốc hội quyết định đầu tư cho Hà Nội một số hạng mục công trình, chẳng hạn hệ thống tàu điện ngầm hoặc hệ thống giao thông đô thị khác v.v... và hàng năm khi Quốc hội quyết định ngân sách, sẽ dành một khoản phù hợp cho việc thực hiện các chương trình, mục tiêu đó. Điều này cũng là để thể hiện vai trò, trách nhiệm của Quốc hội, Chính phủ đối với Thủ đô Hà Nội.

3.  Về thẩm quyền quản lý hệ thống quốc lộ đi qua địa phận Thủ đô

Theo khoản 2 Điều 23 của Dự thảo Luật thì Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội tổ chức quản lý hệ thống quốc lộ đi qua địa phận Thủ đô, trừ các đường cao tốc.

Ủy ban pháp luật nhận thấy, theo quy định tại khoản 3 Điều 48 của Luật giao thông đường bộ thì hệ thống quốc lộ do Bộ Giao thông vận tải chịu trách nhiệm quản lý, bảo trì. Trách nhiệm quy định, tổ chức thực hiện các vấn đề liên quan đến hệ thống quốc lộ thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải (khoản 2 Điều 12, khoản 3 Điều 28, điểm a khoản 2 Điều 37, khoản 2 Điều 39 của Luật giao thông đường bộ). Vấn đề quan trọng nhất đối với hệ thống quốc lộ là phải bảo đảm sự thông suốt trên toàn tuyến, do đó việc quản lý đối với hệ thống quốc lộ không thể “cắt khúc” giao cho địa phương quản lý cho dù là Thủ đô. Vì vậy, đề nghị vẫn giữ thẩm quyền này của Bộ Giao thông vận tải. Ngược lại, đối với các đường cao tốc nếu nằm hoàn toàn trong địa phận của Thủ đô thì có thể giao cho thành phố Hà Nội quản lý mà không nên để Bộ giao thông vận tải quản lý như quy định trong dự thảo Luật.

4. Về chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Thủ đô

Điều 10 của dự thảo Luật quy định Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành liên quan xây dựng Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Thủ đô trình Chính phủ phê duyệt sau khi có ý kiến của Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội.

Ủy ban pháp luật nhận thấy theo quy định tại Điều 82 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân thì Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, phát triển ngành, phát triển đô thị và nông thôn trong phạm vi quản lý; xây dựng kế hoạch dài hạn và hàng năm về phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua để trình Chính phủ phê duyệt. Như vậy, theo quy định hiện hành thì mặc dù là quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đơn vị hành chính cấp tỉnh phải do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua. Trong khi đó, đối với vấn đề rất lớn là Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Thủ đô, tính chất và tầm quan trọng còn cao hơn quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Thủ đô thì lại quy định Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội chỉ “có ý kiến” là chưa phù hợp với vai trò của Hội đồng nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Hơn nữa, điều không hợp lý là đối với quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Hà Nội thì Hội đồng nhân dân  thành phố phải thông qua; còn vấn đề quan trọng hơn là Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Hà Nội thì Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội lại chỉ có ý kiến. Vì vậy, đề nghị cân nhắc lại quy định này của dự thảo Luật.

5. Việc giám sát của Ủy ban pháp luật đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội

Tại khoản 3 Điều 28 dự thảo Luật quy định Ủy ban pháp luật chủ trì, phối hợp với Hội đồng dân tộc và các Ủy ban có liên quan của Quốc hội giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội điều chỉnh những vấn đề mới phát sinh từ thực tiễn liên quan đến việc thực hiện các cơ chế, chính sách đặc thù quy định tại Luật Thủ đô mà chưa được pháp luật quy định.

Ủy ban pháp luật nhận thấy, quy định này là chưa phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban pháp luật cũng như của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban khác của Quốc hội. Theo quy định của Luật tổ chức Quốc hội, Ủy ban pháp luật chỉ được giao phụ trách một số lĩnh vực công tác nhất định; hoạt động giám sát trong lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực của Hội đồng, Ủy ban nào phụ trách thì cơ quan đó có trách nhiệm giám sát. Mặt khác, theo quy định của pháp luật thì việc giám sát hoạt động của Hội đồng nhân dân, trong đó có hoạt động giám sát việc ban hành Nghị quyết còn thuộc thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Do đó, dự thảo Luật quy định giao cho Ủy ban pháp luật chủ trì giám sát đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội trong mọi lĩnh vực là không khả thi và cũng không phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành.

6. Về trách nhiệm xây dựng, phát triển và quản lý Thủ đô (chương III)

Tại Chương III dự thảo Luật quy định về trách nhiệm xây dựng, phát triển và quản lý Thủ đô. Ủy ban pháp luật cho rằng, các quy định này còn sơ sài chưa bao quát được các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể có trách nhiệm tham gia xây dựng, phát triển và quản lý Thủ đô; chủ yếu là quy định trách nhiệm của các chủ thể trong việc thi hành Luật này. Vì vậy, đề nghị nếu duy trì Chương này thì cần đầu tư nghiên cứu để xây dựng những cơ chế hữu hiệu hơn, toàn diện hơn; trong đó có trách nhiệm của Trung ương, của cả nước đối với Hà Nội, trách nhiệm của Hà Nội đối với cả nước cho phù hợp với tên Chương. Bên cạnh đó, Ủy ban pháp luật đề nghị cần cân nhắc thêm một số quy định sau đây:

- Thứ nhất, có nên đặt vấn đề quản lý nhà nước đối với “việc thi hành Luật” như quy định tại khoản 1 Điều 29 và khoản 1 Điều 30 hay không?

- Thứ hai, nếu quy định việc giúp Chính phủ “thống nhất” quản lý nhà nước (khoản 1 Điều 30) thì chỉ có thể giao cho một đầu mối là một bộ hoặc cơ quan ngang bộ, còn các cơ quan khác có trách nhiệm phối hợp thực hiện mà không thể giao cho nhiều cơ quan, vì nếu giao cho nhiều cơ quan thì không thể nói là “thống nhất”.

- Thứ ba, theo quy định của Hiến pháp thì cơ quan thuộc Chính phủ không có chức năng quản lý nhà nước nên quy định tại khoản 1 Điều 30 là không phù hợp.

7. Về việc Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội trình Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Tại một số điều khoản trong dự thảo Luật quy định Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội trình Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến thành phố Hà Nội, ( khoản 2 Điều 13, khoản 3 Điều 16, điểm a khoản 5 Điều 21, khoản 3 Điều 25).

Uỷ ban pháp luật cho rằng, đây là vấn đề cần được cân nhắc kỹ để bảo đảm tính hợp lý của vấn đề, Bởi vì, theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật các văn bản do Chính phủ ban hành thì các bộ, cơ quan ngang bộ soạn thảo và trình Chính phủ. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân đều không quy định Hội đồng nhân dân hay Ủy ban nhân dân trình Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nay, nếu Luật Thủ đô quy định Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội trình Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì không rõ sẽ thực hiện như thế nào? Theo trình tự, thủ tục nào? Vì vậy, đề nghị việc xây dựng và trình Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn nên giữ và thực hiện theo quy định hiện hành của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

8. Về một số quy định khác của dự thảo Luật

-  Dự thảo Luật có đưa ra khái niệm “vùng Thủ đô” (khoản 1 Điều 9) và quy định vùng Thủ đô là căn cứ để lập các quy hoạch ngành liên quan đến Thủ đô (khoản 2 Điều 11). Ủy ban pháp luật nhận thấy, đây là vấn đề cân được nghiên cứu, làm rõ. Bởi vì hệ thống pháp luật hiện hành chưa có quy định về khái niệm “vùng Thủ đô”; dự thảo Luật cũng chưa làm rõ được nội hàm của “vùng Thủ đô”. Dự thảo Luật cũng như pháp luật hiện hành chưa có quy định về chủ thể có nhiệm vụ, quyền hạn lập quy hoạch vùng Thủ đô, cũng như trình tự, thủ tục thẩm định, phê duyệt quy hoạch vùng Thủ đô. Vì vậy, đề nghị nếu giữ quy định về vùng Thủ đô thì cần nghiên cứu để bổ sung vào  dự thảo Luật. Bên cạnh đó, có ý kiến cho rằng, quy hoạch Thủ đô là vấn đề lớn, hệ trọng liên quan đến cả nước, nên cần sửa đổi Luật quy hoạch về thẩm quyền phê duyệt quy hoạch theo hướng giao cho Quốc hội phê chuẩn quy hoạch Thủ đô.

*

*        *

Kính thưa Quốc hội,

Dự thảo Luật này tuy đã được tổ chức nghiên cứu, soạn thảo công phu, nhưng đang còn rất nhiều vấn đề liên quan đến cơ chế, chính sách đặt thù đối với Thủ đô Hà Nội cần được tiếp tục nghiên cứu kỹ và làm rõ, nhất là về tính hợp lý, khả thi của quy định. Chỉ có như vậy mới bảo đảm để khi Luật được thông qua, tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng và phát triển Thủ đô Hà Nội, trái tim của Tổ quốc. Trên đây là Báo cáo thẩm tra dự án Luật Thủ đô, Uỷ ban pháp luật xin kính trình Quốc hội xem xét, quyết định.

                  

TM. ỦY BAN PHÁP LUẬT

CHỦ NHIỆM

(đã ký)

Nguyễn Văn Thuận