20/08/2014
Lý luận và thực tiễn việc hoàn thiện chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam hiện nay
Hoàn thiện chế định sở hữu đất đai và hệ thống pháp luật có liên quan đến sở hữu đất đai là một trong những nội dung rất được quan tâm trong quá trình sửa đổi Luật đất đai lần này. Đề tài NCKH cấp bộ “Chế định sở hữu đất đai và việc hoàn thiện pháp luật về sở hữu đất đai ở Việt Nam hiện nay – Những vấn đề lý luận và thực tiễn” do TS. Đinh Xuân Thảo, Viện trưởng Viện NCLP làm Chủ nhiệm đã làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về sở hữu đất đai, phân tích thực tiễn thực hiện chế định sở hữu toàn dân về đất đai và kiến nghị hoàn thiện chế định sở hữu toàn dân về đất đai. Đề tài được nghiệm thu, đánh giá đạt kết quả xuất sắc.

1. Sở hữu đất đai phù hợp với yêu cầu của thực tiễn

Ở Việt Nam, đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt không gì thay thế được của nông nghiệp, lâm nghiệp, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng. Trải qua nhiều thế hệ, nhân dân ta tốn bao công sức và xương máu mới khai thác, bồi bổ, cải tạo và bảo vệ được vốn đất như ngày nay([1]).

Thực tiễn lịch sử cho thấy, sở hữu ruộng đất trong các giai đoạn phát triển luôn là vấn đề quan trọng. Từ năm 1945 đến nay, chế độ sở hữu đất đai có những bước phát triển phù hợp với từng giai đoạn cách mạng. Hiện nay, vận dụng lý luận của chủ nghĩa Mác – Lê Nin vào thực tiễn của Việt Nam, nhằm bảo đảm lợi ích toàn cục, lâu dài, Hiến pháp đã quy định chế độ sở hữu toàn dân về đất đai để làm điểm xuất phát khi xác lập và xử lý các quan hệ đất đai trong tổng thể các quan hệ sản xuất, quan hệ xã hội trên con đường xây dựng Chủ nghĩa xã hội. Sau đó, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đã được thể chế cụ thể trong hệ thống pháp luật về đất đai qua các giai đoạn và trong các văn bản quy phạm pháp luật.

Thực tiễn cho thấy, chế định sở hữu đất đai là một trong những chế định quan trọng của pháp luật đất đai. Việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai đáp ứng các yêu cầu của quá trình đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước không thể tách rời với việc củng cố và hoàn thiện chế định sở hữu đất đai. Chế định sở hữu toàn dân về đất đai được xây dựng ở nước ta hơn ba thập kỷ qua là kết quả của quá trình đấu tranh khai phá, bồi bổ, cải tạo, giữ gìn và bảo vệ vốn đất đai của các thế hệ người Việt Nam. Chế định sở hữu này đã có những đóng góp to lớn vào sự nghiệp phát triển của đất nước, đặc biệt trong thời kỳ đổi mới.

Tuy nhiên, việc tổ chức thực thi chế định sở hữu toàn dân về đất đai còn bộc lộ một số bất cập và hạn chế nhất định. Bên cạnh đó, yêu cầu của sự nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đang đặt ra những nội dung mới cho chế định sở hữu đất đai, để đảm bảo tính kế thừa và duy trì sự ổn định chính trị - xã hội của đất nước trong giai đoạn hiện nay, chúng ta không đặt ra vấn đề đa dạng hóa các hình thức sở hữu đất đai mà chỉ tập trung luận giải, đánh giá những thành tựu và nhận diện một số hạn chế, bất cập của chế định sở hữu toàn dân về đất đai để từ đó có những giải pháp khắc phục.

2. Một số quan điểm, nhận thức về chế độ sở hữu đất đai

Trên cơ sở nghiên cứu về lý luận và thực tiễn đối với chế định sở hữu toàn dân về đất đai nhằm đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đặc biệt là các phương án hoàn thiện chế độ sở hữu đất đai, tổng hợp kết quả nghiên cứu có 3 nhóm ý kiến chủ yếu sau:

Nhóm ý kiến thứ nhất, cho rằng cần phải quay về chế độ sở hữu toàn dân một cấp độ chủ sở hữu - sử dụng là Nhà nước, không giao nhiều quyền cho người sử dụng (vì cho rằng như thế thực tế là sở hữu tư nhân rồi); khi đó nhà nước mới quản lý, quy hoạch sử dụng, thu hồi dễ dàng, không phải đền bù quá lớn. Tuy nhiên, phương án này trên thực tế đã bị thực tiễn vượt qua, đồng thời không phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều thành phần kinh tế tham gia, đặc biệt là pháp luật về đất đai đã quy định các quyền cho người sử dụng đất, đã cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nhiều trường hợp đã thực hiện giao dịch về quyền sử dụng đất hình thành nên các trường hợp sử dụng đất do người dân bỏ tiền ra nhận chuyển nhượng (như trường hợp mua đất của các nước có sở hữu tư nhân), thậm chí người sử dụng đất đã góp vốn bằng quyền sử dụng đất để sản xuất kinh doanh theo thời hạn đến 70 năm. Nay đặt vấn đề thu lại các quyền của người sử dụng đất là điều không khả thi.

Nhóm ý kiến thứ hai, cho rằng cần thừa nhận và xác lập sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân về đất đai. Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai không phù hợp với thời kỳ quá độ, đồng thời còn là môi trường pháp lý thuận lợi cho tham nhũng phát triển([2]). Quan điểm này cho rằng phải hạn chế đến mức thấp nhất sự xáo trộn của quan hệ đất đai. Trước hết chỉ nên thừa nhận quyền sở hữu đất đai của hộ gia đình, cá nhân đối với đất ở vì đây là loại đất luôn gắn liền với tài sản không thể lượng hóa về thời gian tồn tại thuộc sở hữu của họ. Mặc dù, quan điểm này về mặt lý thuyết có vẻ như hợp logic, nhưng về mặt thực tiễn ở nước ta có nhiều vấn đề khó có thể xử lý như: Xác lập sở hữu tư nhân đối với đất đai trên cơ sở nền tảng nào? Đối với loại đất đai nào? Bắt đầu từ đâu? Chủ thể sở hữu tư nhân là ai? Nội hàm về quyền sở hữu tư nhân đối với các loại đất? Những hệ quả về mặt kinh tế, chính trị, xã hội khi chấp nhận sở hữu tư nhân về đất trong điều kiện cụ thể của nước ta? Toàn bộ những vấn đề này cho đến nay chưa được nghiên cứu thấu đáo. Đồng thời, việc đa dạng hóa các hình thức sở hữu đất đai trong giai đoạn hiện nay sẽ phá vỡ tính ổn định của các quan hệ đất đai được xác lập dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và gây nguy cơ mất ổn định chính trị, tiềm ẩn những xung đột xã hội phức tạp trong lĩnh vực đất đai.

Nhóm ý kiến thứ ba, trên cơ sở làm rõ bản chất và hình thức thể hiện cụ thể về quan niệm “đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, nhà nước thống nhất quản lý về đất đai” để quy định rõ quyền hạn, trách nhiệm, nghĩa vụ quyền lợi của Nhà nước (với tư cách là đại diện chủ sở hữu) đối với từng loại đất; quy định rõ vai trò, quyền hạn quản lý của Nhà nước đối với mọi quá trình vận động của quan hệ đất đai đối với mọi loại đất; quy định rõ quyền hạn, quyền, trách nhiệm, lợi ích của mọi chủ thể sử dụng đất đối với các quyền sử dụng đất vận động trong thể chế kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, sao cho có hiệu quả cao nhất cả về kinh tế, xã hội và môi trường. Phương án này về mặt lý luận hình thức có thể thấy dường như có mâu thuẫn khi nói về sở hữu toàn dân, nhưng lại trao các quyền sử dụng khá đầy đủ cho các chủ thể sử dụng. Nhưng về mặt thực tiễn, xét bản chất của quá trình vận động quan hệ sở hữu đất đai với tổng hợp cả về các phương diện kinh tế, chính trị, xã hội, mang nhiều tính khả thi và phù hợp đối với điều kiện cụ thể ở nước ta.

Từ 3 nhóm ý kiến nêu trên, để lựa chọn một cấu trúc quan hệ sở hữu đất đai phù hợp và có hiệu quả cao cho giai đoạn phát triển mới cần phải nghiên cứu kỹ các phương án, có đầy đủ cơ sở lý luận và thực tiễn nhất là điều kiện cụ thể của nước ta để đưa ra phương án hợp lý, tạo được sự đồng thuận cao nhất trong xã hội. Trong 3 nhóm ý kiến nêu trên, nhóm ý kiến thứ 3 (giữ nguyên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai) có nhiều ưu điểm nhất, vừa có cơ sở lý luận và phù hợp với thực tiễn Việt Nam; một số hạn chế của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đều có giải pháp hoàn thiện mà không cần thiết phải thay đổi chế độ sở hữu đất đai, dễ gây ra những xáo trộn về mặt lịch sử, biến động về xã hội cũng như phức tạp nảy sinh trong thực tiễn quản lý đất đai.  

3. Giải pháp hoàn thiện chế định sở hữu đất đai

* Hoàn thiện chế định sở hữu toàn dân về đất đai

Thứ nhất,tiếp tục phát triển các ưu điểm của chế định sở hữu toàn dân về đất đai:Chế định sở hữu toàn dân về đất đai là sự thể chế hóa những quan điểm, đường lối chủ đạo của Đảng, Nhà nước ta về vấn đề đất đai, nông nghiệp, nông dân và nông thôn trong phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Việc xác lập chế định sở hữu toàn dân về đất đai góp phần vào việc giữ ổn định quan hệ đất đai, tránh gây ra những xáo trộn không cần thiết và duy trì sự ổn định chính trị, xã hội là tiền đề rất quan trọng để phát triển đất nước, phù hợp với điều kiện thực tiễn của Việt Nam.

Thứ hai,khắc phục một số điểm hạn chế, bất cập của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai: Ở góc độ Hiến pháp, tiếp tục kế thừa cơ bản quy định của Hiến pháp năm 1992 về chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, tuy nhiên, trong việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp lần này, cần xem xét để khẳng định rõ trong Hiến pháp nội dung: Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân và thống nhất quản lý đối với đất đai (và các tài sản thuộc sở hữu toàn dân). Trong đó, nghiên cứu xác định Quốc hội là cơ quan đại diện cao nhất chủ sở hữu toàn dân, làm nền tảng cho các văn bản pháp luật khác cụ thể hóa. Xem xét, nghiên cứu khả năng hiến định hóa một số quy định của Luật đất đai, nhằm khẳng định nhất quán việc Nhà nước giao đất cho các tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài; minh định rõ trong Hiến pháp việc thu hồi đất chỉ giới hạn trong các trường hợp vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.

Thứ ba, kiến nghị về tổ chức thực thi chế độ sở hữu đất đai như: Nhà nước cần phải ưu tiên tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; cần phân định rõ vai trò của các cơ quan nhà nước trong tư cách thực hiện quyền của người đại diện chủ sở hữu và vai trò của các tổ chức, đơn vị Nhà nước với tư cách là người sử dụng đất để đảm bảo tính minh bạch và bình đẳng trong thực thi quan hệ đất đai; cần phân định rõ các quyền của chủ sở hữu và các chủ thể được giao sử dụng đất trên thực tế; quy định rõ quyền và tạo cơ chế thuận lợi để cá nhân, tổ chức được giao đất, cho thuê đất thực hiện các quyền chiếm hữu (giữ và làm chủ), sử dụng và hưởng lợi tùy theo loại đất...

* Hoàn thiện pháp luật đất đai để bảo đảm thể chế chế định sở hữu toàn dân về đất đai

Thứ nhất,kiến nghị về phạm vi điều chỉnh của Luật đất đai và các luật khác có liên quan đến đất đai. Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai phải được cụ thể hóa chủ yếu trong Luật đất đai, ngoài ra còn thể hiện trong các luật khác có liên quan, cụ thể là:Luật khoáng sản, Luật xây dựng điều chỉnh phần đất ngầm dưới lớp đất mặt và khoảng không trên đất mặt. Luật thủy sản, Luật biển điều chỉnh phần đất có mặt nước biển thuộc chủ quyền, thềm lục địa thuộc phần có đặc quyền kinh tế v.v...Phần thực hiện quyền địa dịch và phần quyền của người sử dụng đất nghiên cứu quy định thuộc phạm vi điều chỉnh của Bộ luật dân sự như một loại tài sản đặc biệt v.v...

Thứ hai,kiến nghị về các quyền của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai như: quyền quyết định mục đích sử dụng đất; quyền điều tiết nguồn thu từ đất đai; quyền thu hồi địa tô về ngân sách nhà nước; định giá đất…

Thứ ba, kiến nghị về các quyền của người được Nhà nước giao quyền sử dụng đất đai: Để hưởng các điều kiện giao dịch thị trường thuận lợi, người có quyền sử dụng đất phải trả một phần hoặc toàn bộ các chi phí dịch vụ thị trường. Người sử dụng đất phải tuân thủ quy hoạch sử dụng đất, được quyền chuyển mục đích sử dụng đất theo quy hoạch nhưng phải nộp địa tô phát sinh do chuyển mục đích sử dụng đất cùng với các quyền quy định theo pháp luật về đất đai; bảo đảm ưu thế về quyền tiếp cận đất đai của các chủ thể trong nước, phù hợp với bản chất của chế độ sở hữu đất đai ở nước ta là đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Đồng thời, để bảo vệ chế độ sở hữu toàn dân về đất đai một cách hữu hiệu, cần xây dựng cơ chế hướng tới việc giải quyết tranh chấp, khiếu kiện về đất đai chủ yếu bằng con đường Tòa án, thông qua các thủ tục tố tụng chặt chẽ.  

([1]) Lời nói đầu của Luật đất đai năm 1987, 1993                                                                                
([2]) GS.TS Đặng Hùng Võ- Công hữu đất đai: thay đổi để mang lại bước ngoặt mới trong phát triển – Chủ nhật, 26/9/2010 – Tuần Việt Nam  

TS. Đinh Xuân Thảo, ThS. Võ Thị Hồng Lan - Viện Nghiên cứu lập pháp
Nguồn tin: Bản tin Thông tin Khoa học Lập pháp số 01-2013

No comments:

Post a Comment