Những lý luận tổng quan về tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai

1.1. TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI: KHÁI NIỆM, PHÂN LOẠI, ĐẶC ĐIỂM

1.1.1. Khái niệm tranh chấp đất đai

Trong bất kỳ xã hội nào, đất đai luôn có vai trò và vị trí quan trọng đối với con người, góp phần quyết định sự phát triển phồn vinh của mỗi quốc gia. Cùng với sự phát triển của sản xuất và đời sống, nhu cầu sử dụng đất của con người ngày càng phong phú và đa dạng hơn. Xuất phát từ lợi ích của các giai tầng trong xã hội và dựa trên đòi hỏi của công cuộc xây dựng và phát triển đất nước, Nhà nước sử dụng pháp luật để điều chỉnh các quan hệ đất đai nhằm tạo lập một môi trường pháp lý lành mạnh cho hoạt động khai thác và sử dụng đất hợp lý và có hiệu quả. Đồng thời, tạo cơ sở pháp lý vững chắc để giải quyết dứt điểm và có hiệu quả những tranh chấp đất đai nảy sinh.

Tranh chấp đất đai là một hiện tượng xã hội xảy ra trong bất kỳ hình thái kinh tế - xã hội nào. Trong xã hội tồn tại lợi ích giai cấp đối kháng thì tranh chấp đất đai mang màu sắc chính trị, đất đai luôn là đối tượng tranh chấp giữa giai cấp bóc lột và giai cấp bị bóc lột. Việc giải quyết triệt để các tranh chấp đất đai ở các xã hội phải được thực hiện bằng một cuộc cách mạng xã hội. Ở xã hội không tồn tại mâu thuẫn về lợi ích giai cấp đối kháng, tranh chấp đất thường là mâu thuẫn về lợi ích kinh tế, quyền và nghĩa vụ của các bên. Việc giải quyết tranh chấp đất đai do các bên tự tiến hành thông qua con đường thương lượng, hòa giải hoặc do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện dựa trên việc áp dụng các quy định của pháp luật. Tranh chấp đất đai, hiểu theo nghĩa rộng là biểu hiện sự mâu thuẫn, bất đồng trong việc xác định quyền quản lý, quyền chiếm hữu, quyền sử dụng đối với đất đai, phát sinh trực tiếp hoặc gián tiếp trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai. Theo nghĩa hẹp, tranh chấp đất đai là tranh chấp phát sinh giữa các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật đất đai về quyền và nghĩa vụ trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai [43, tr. 245]. Trong thực tế, tranh chấp đất đai được hiểu là sự tranh chấp về quyền quản lý, quyền sử dụng xung quanh một khu đất cụ thể mà mỗi bên đều cho rằng mình phải được quyền đó do pháp luật quy định và bảo hộ. Vì vậy, họ không thể cùng nhau tự giải quyết các tranh chấp đó mà phải yêu cầu cơ quan có thẩm quyền phân xử (giải quyết).

1.1.2. Phân loại tranh chấp đất đai

Trước những năm 1980, Nhà nước ta thừa nhận nhiều hình thức sở hữu đối với đất đai: Sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân... Do đó ở thời kỳ này tranh chấp đất đai bao gồm: Tranh chấp về quyền sở hữu đất đai, quyền quản lý và sử dụng đối với đất đai. Sau Hiến pháp 1980 ra đời, Nhà nước trở thành đại diện chủ sở hữu duy nhất đối với toàn bộ toàn bộ vốn đất đai trong cả nước, do đó các tranh chấp đất đai hiện nay chỉ bao gồm tranh chấp về quyền quản lý và sử dụng đất đai. Theo quy định của pháp luật hiện hành có ba loại hình tranh chấp đất đai:

+ Tranh chấp về quyền sử dụng đất đai;

+ Tranh chấp về tài sản có liên quan đến quyền sử dụng đất;

+ Tranh chấp về quyền sử dụng đất có liên quan đến địa giới đơn vị hành chính (xã, huyện, tỉnh).

Tuy nhiên, trên thực tế thường xuất hiện dạng tranh chấp đất đai phổ biến sau đây:

- Tranh chấp hợp đồng chuyển đổi quyền sử dụng đất:

Dạng tranh chấp này thường xảy ra ở vùng nông thôn, việc phát sinh thường là do lúc chuyển đổi đất đai hai bên không làm hợp đồng hoặc hợp đồng có được soạn thảo nhưng nội dung rất sơ sài, đơn giản. Vì thế, sau một thời gian một bên cảm thấy quyền lợi bị thiệt thòi nên phát sinh tranh chấp, mặc dù vào thời điểm chuyển đổi hai bên đều đã nhất trí về các điều kiện để chuyển đổi quyền sử dụng đất.

- Tranh chấp hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất:

Dạng tranh chấp này xảy ra khá phổ biến, việc phát sinh thường là do một bên hoặc cả hai bên thực hiện không đúng giao kết như không trả tiền hoặc không giao đất, cũng có trường hợp do bị lừa dối hoặc sau khi ký kết hợp đồng thấy bị hớ trong điều khoản thỏa thuận về giá cả nên rút lại không thực hiện hợp đồng. Nhiều trường hợp nội dung hợp đồng không đề cập rõ ràng về mục đích của hợp đồng, không xác định cụ thể bên bán hay bên mua có nghĩa đóng thuế chuyển quyền sử dụng đất, làm thủ tục... đây cũng là nguyên nhân dẫn đến tranh chấp.

- Tranh chấp hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất:

Việc phát sinh dạng tranh chấp này là do một bên hoặc cả hai bên vi phạm các điều khoản của hợp đồng như:

+ Hết thời hạn thuê đất nhưng không chịu trả lại đất cho bên cho thuê;

+ Không trả tiền thuê đất;

+ Sử dụng đất không đúng mục đích khi thuê;

+ Đòi lại đất trước thời hạn hợp đồng.

- Tranh chấp hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất:

Dạng tranh chấp này thường phát sinh sau khi thời hạn thực hiện nghĩa vụ đã hết, nhưng bên vay đã không thực hiện nghĩa vụ trả nợ đã cam kết.

- Tranh chấp thừa kế quyền sử dụng đất:

Dạng tranh chấp này thường xảy ra do các nguyên nhân chủ yếu sau:

+ Người có quyền sử dụng đất chết không để lại di chúc và những người thừa kế theo pháp luật không thỏa thuận được với nhau về việc phân chia di sản thừa kế hoặc không hiểu biết về các quy định của pháp luật thừa kế, nên dẫn đến việc phát sinh tranh chấp.

+ Người sử dụng đất trước khi chết có lập di chúc để lại thừa kế quyền sử dụng đất nhưng di chúc đó trái pháp luật.

- Tranh chấp do lấn, chiếm đất:

Loại tranh chấp này xảy ra do một hoặc cả hai bên đã chiếm dụng đất của nhau. Có trường hợp trước đây khi thi hành chính sách cải tạo nông nghiệp, Nhà nước đã giao đất cho người khác sử dụng, nay chủ cũ tự động chiếm lại đất canh tác và dẫn đến tranh chấp.

- Tranh chấp về cản trở việc thực hiện quyền sử dụng đất:

Loại tranh chấp này tuy số lượng tranh chấp phát sinh ít nhưng tính chất lại rất phức tạp. Thông thường, do mâu thuẫn phát sinh, bên sử dụng đất ở gần lối đi công cộng có vị trí đất ở sâu hoặc xa mặt tiền và một bên do có thành kiến cá nhân đã cản trở người sử dụng đất bên trong việc thực hiện quyền sử dụng đất như không cho đi qua phần đất của mình, rào lại lối đi chung v.v... do đó dẫn đến tranh chấp.

Ngoài ra, còn tồn tại một số dạng tranh chấp đất đai cụ thể trên thực tế như:

- Tranh chấp về việc làm thiệt hại đến việc sử dụng đất;

- Tranh chấp quyền sử dụng đất;

- Tranh chấp tài sản gắn liền với đất;

- Tranh chấp đất trong vụ án ly hôn.

1.1.3. Đặc điểm của tranh chấp đất đai

Quan hệ đất đai là một dạng đặc biệt của quan hệ dân sự nên bên cạnh những đặc điểm chung của một tranh chấp dân sự, tranh chấp đất đai còn mang những đặc điểm đặc trưng riêng khác với các tranh chấp dân sự, tranh chấp lao động, tranh chấp kinh tế... Sự khác biệt đó thể hiện ở những điểm chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, chủ thể của tranh chấp đất đai chỉ có thể là chủ thể của quyền quản lý và quyền sử dụng đất mà không phải là chủ thể của quyền sở hữu đất đai. Quyền sử dụng đất của các chủ thể được xác lập dựa trên quyết định giao đất, cho thuê đất của Nhà nước hoặc được Nhà nước cho phép nhận chuyển nhượng từ các chủ thể khác hoặc được Nhà nước thừa nhận quyền sử dụng đất hợp pháp đối với diện tích đất đang sử dụng. Như vậy, chủ thể của tranh chấp đất đai là các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân tham gia với tư cách là người quản lý hoặc người sử dụng đất.

Thứ hai, nội dung của tranh chấp đất đai rất đa dạng và phức tạp. Hoạt động quản lý và sử dụng đất trong nền kinh tế thị trường diễn ra rất đa dạng, phong phú với việc sử dụng đất vào nhiều mục đích khác nhau, với diện tích, nhu cầu sử dụng khác nhau. Trong nền kinh tế thị trường, việc quản lý và sử dụng đất không đơn thuần chỉ là việc quản lý và sử dụng một tư liệu sản xuất. Đất đai đã trở thành một loại hàng hóa đặc biệt, có giá trị thương mại, giá đất lại biến động theo quy luật cung cầu trên thị trường, nên việc quản lý và sử dụng nó không đơn thuần chỉ là việc khai thác giá trị sử dụng mà còn bao gồm cả giá trị sinh lời của đất (thông qua các hành vi kinh doanh quyền sử dụng đất). Tất nhiên, khi nội dung quản lý và sử dụng đất phong phú và phức tạp hơn thì những mâu thuẫn, bất đồng xung quanh việc quản lý và sử dụng đất đai cũng trở nên gay gắt và trầm trọng hơn.

Thứ ba, tranh chấp đất đai phát sinh gây hậu quả xấu về nhiều mặt như: Có thể gây mất ổn định về chính trị, phá vỡ mối quan hệ xã hội, làm mất đoàn kết trong nội bộ nhân dân, phá vỡ trật tự quản lý đất đai, gây đình trệ sản xuất, ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích không những của bản thân các bên tranh chấp mà còn gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước và xã hội.

Thứ tư, đối tượng của tranh chấp đất đai là quyền quản lý và quyền sử dụng đất. Đất đai là loại tài sản đặc biệt không thuộc quyền sở hữu của các bên tranh chấp mà thuộc quyền sở hữu của Nhà nước.

1.2. NGUYÊN NHÂN TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI

1.2.1. Nguyên nhân khách quan

Tranh chấp đất đai ở nước ta phát sinh có nguồn gốc sâu xa do lịch sử để lại. Ở miền Bắc, sau Cách mạng tháng 8 và sau năm 1953, Đảng và Chính phủ đã tiến hành cải cách ruộng đất, xóa bỏ chế độ chiếm hữu ruộng đất của thực dân, phong kiến, thiết lập quyền sở hữu ruộng đất cho người nông dân. Năm 1960, thông qua con đường hợp tác hóa nông nghiệp, ruộng đất của người nông dân được đưa vào làm tư liệu sản xuất chung trở thành sở hữu tập thể, do đó tình hình sử dụng đất đai tương đối ổn định.

Ở miền Nam, sau hai cuộc kháng chiến chống ngoại xâm tình hình sử dụng đất đai có nhiều diễn biến phức tạp hơn. Trong chín năm kháng chiến, Chính phủ đã tiến hành chia ruộng đất cho người nông dân hai lần vào các năm 1949 - 1950 và năm 1954, nhưng đến năm 1957, ngụy quyền Sài gòn đã thực hiện cải cách điền địa, thực hiện việc "truất hữu" nhằm xóa bỏ thành quả của cách mạng, gây ra những xáo trộn về quyền quản lý ruộng đất của người nông dân. Sau khi thống nhất đất nước, năm 1975, Nhà nước đã tiến hành hợp tác hóa nông nghiệp, đồng thời xây dựng hàng loạt các lâm trường, nông trường, trang trại. Những tổ chức đó bao chiếm quá nhiều diện tích đất nhưng sử dụng lại kém hiệu quả. Đặc biệt, qua hai lần điều chỉnh ruộng đất vào các năm 1977 - 1978 và năm 1982- 1983, với chính sách chia cấp đất theo kiểu bình quân, "cào bằng" đã dẫn tới những xáo trộn lớn về ruộng đất, về ranh giới, số lượng và mục đích sử dụng đất đai.

Khi đất nước ta chuyển sang nền kinh tế thị trường với sự thay đổi cơ chế quản lý làm cho đất đai thì đất đai ngày càng trở nên có giá trị. Dưới góc độ kinh tế, đất đai được coi như một loại hàng hóa trao đổi trên thị trường theo quy luật cung cầu, quy luật giá trị. Đây là quy luật tự nhiên, nhưng đối với đất lại không được thừa nhận một cách dễ dàng ở nước ta trong một thời gian khá dài. Do vậy Nhà nước chưa kịp thời có các chính sách để điều tiết và quản lý có hiệu quả.

Từ khi nhà, đất trở nên có giá trị cao đã tác động đến tâm lý của nhiều người dẫn đến tình trạng tranh chấp, đòi lại nhà, đất mà trước đó đã bán, cho thuê, cho mượn, đã bị tịch thu hoặc giao cho người khác sử dụng hoặc khi thực hiện một số chính sách về đất đai ở các giai đoạn trước đây mà không có các văn bản xác định việc sử dụng đất ổn định của họ.

1.2.2. Nguyên nhân chủ quan

1.2.2.1. Về cơ chế quản lý đất đai

Trong thời gian qua, công tác quản lý nhà nước về đất đai còn bị buông lỏng, nhiều sơ hở, có khi phạm sai lầm, giải quyết tùy tiện, sai pháp luật

Trong cơ chế quản lý tập trung, kế hoạch hóa cao độ, Nhà nước phân công, phân cấp cho quá nhiều ngành, dẫn đến việc quản lý đất đai thiếu chặt chẽ, nhiều sơ hở. Có thời kỳ mỗi loại đất do một ngành quản lý dẫn đến việc tranh chấp về đất thuộc quyền quản lý của nhiều ngành khác nhau.

Trong cơ chế thị trường, Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung, có sự phân công, phân cấp trách nhiệm quản lý đất đai khá rõ. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn tồn tại nhiều sai phạm, non kém về trình độ quản lý của đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý đất đai. Điều này góp phần làm xuất hiện nhiều tranh chấp đất đai phức tạp, khó giải quyết. Cụ thể:

- Hồ sơ địa chính chưa hoàn chỉnh, đồng bộ, nên thiếu căn cứ pháp lý và thực tế để xác định quyền sử dụng và quản lý đất đai của tổ chức, cá nhân, đặc biệt là ở những vùng mà quan hệ đất đai phức tạp và có nhiều biến động. Trong nhiều trường hợp, việc tranh chấp đất đai lại bắt nguồn từ những tài liệu lịch sử của chế độ cũ để lại. Hơn nữa, việc giao đất lại không được tiến hành theo một quy trình chặt chẽ, nên hồ sơ đất đai không đồng bộ và bị thất lạc.

- Quy hoạch sử dụng đất đai chưa đi vào nề nếp, nên nhiều trường hợp sử dụng đất không hợp lý khó bị phát hiện. Khi phát hiện thì lại không được xử lý kịp thời. Nhiều địa phương còn có những nhận thức lệch lạc về chính sách đất đai, quản lý đất đai còn nặng về biện pháp mệnh lệnh hành chính mà chưa chú ý đến biện pháp quản lý về mặt kinh tế.

- Một số nơi ban hành văn bản pháp lý đất đai không rõ ràng, hoặc chủ trương sai lầm của một số cán bộ đã làm cho một bộ phận nhân dân hiểu lầm là Nhà nước có chủ trương "trả lại đất cũ", trả lại đất ông cha, dẫn đến việc khiếu kiện đòi lại đất ngày càng nhiều.

1.2.2.2. Về công tác cán bộ công chức thực hiện công vụ liên quan đến đất đai

Một bộ phận cán bộ, công chức được giao nhiệm vụ quản lý đất đai đã thực hiện không tốt nhiệm vụ được giao, thiếu gương mẫu, lạm dụng chức quyền, vì lợi ích riêng tư, bị kẻ xấu lợi dụng để "đục nước béo cò", thực hiện những âm mưu đen tối, gây mất ổn định xã hội.

Lợi dụng chủ trương điều chỉnh ruộng đất, tổ chức lại sản xuất theo cơ chế mới, một số cán bộ, đảng viên lợi dụng sơ hở trong các chế độ, chính sách đất đai của Nhà nước và dựa vào chức quyền để chiếm dụng đất đai trái phép, gây bất bình trong nhân dân. Đặc biệt, ở những nơi nội bộ mất đoàn kết thì lại lấy vấn đề đất đai làm phương tiện để đấu tranh với nhau, một số phần tử xấu lợi dụng cơ hội này để bao chiếm đất đai hoặc kích động gây chia rẽ nội bộ và gây mất ổn định về tình hình chính trị- xã hội, làm mất uy tín của tổ chức Đảng và chính quyền.

1.2.2.3. Về công tác lãnh đạo, chỉ đạo

Công tác lãnh đạo, chỉ đạo việc giải quyết tranh chấp đất đai ở nhiều nơi, nhiều lúc còn hữu khuynh, mất cảnh giác. Chẳng những hồ sơ đất đai không đầy đủ, mà việc đăng ký nhân khẩu, hộ khẩu ở nông thôn cũng chưa chặt chẽ, kẻ xấu có điều kiện để hoạt động dễ dàng. Khi phát hiện những kẻ cầm đầu, tổ chức gây rối, kích động vi phạm pháp luật thì lúng túng trong xử lý, nương nhẹ trong thi hành pháp luật, không tổ chức được lực lượng quần chúng cốt cán đấu tranh với mọi biểu hiện tiêu cực, mà trái lại, để quần chúng bị bọn xấu lôi kéo. Tổ chức Đảng và chính quyền trở thành người bị động, phải chạy theo giải quyết những vụ việc đã xảy ra hoặc xử lý những hậu quả nặng nề.

1.2.2.4. Về đường lối chính sách, pháp luật về đất đai

Chính sách đất đai và các chính sách khác có liên quan đến đất đai chưa đồng bộ, có mặt không rõ ràng và đang còn biến động. Thực tế áp dụng các chính sách đất đai còn tùy tiện dẫn đến tình trạng: Người có khả năng sản xuất nông nghiệp thì thiếu ruộng đất, ngược lại, người có ruộng lại không có khả năng hoặc nhu cầu sản xuất, để đất đai hoang hóa hoặc sử dụng đất kém hiệu quả. Tình trạng người nông dân phải ra các đô thị bán sức lao động, gây mất ổn định cơ cấu lao động sản xuất cũng có nguyên nhân từ việc thiếu đất để sản xuất.

Thực tiễn đã chứng minh những sai lầm trong phong trào hợp tác hóa nông nghiệp như nóng vội, gò ép, đưa quy mô hợp tác xã (HTX) nhỏ lên quy mô HTX lớn không phù hợp với trình độ năng lực quản lý của đội ngũ cán bộ, đặc biệt là đội ngũ cán bộ cơ sở đã dẫn đến hậu quả là đất đai sử dụng bừa bãi, lãng phí và kém hiệu quả.

Cùng với việc đổi mới cơ chế quản lý trong nông nghiệp được đổi mới, người sử dụng đất có nhu cầu sử dụng đất ngày càng cao, đòi hỏi phải có một diện tích đất nhất định để sản xuất. Do đó đã xuất hiện tư tưởng đòi lại đất để sản xuất. Chính sách đất đai chưa phù hợp, chậm đổi mới đã tạo cơ sở cho việc lấn chiếm đất đai diễn ra khá phổ biến, song chưa được giải quyết và xử lý kịp thời.

Bên cạnh đó, việc Nhà nước chia, tách, nhập hoặc thành lập mới những đơn vị hành chính trong những năm gần đây dẫn đến việc phân địa giới hành chính không rõ ràng, cụ thể làm cho tình hình tranh chấp đất đai ngày càng phức tạp và gay gắt hơn.

1.2.2.5. Về công tác tuyên truyền, giáo dục và phổ biến pháp luật

Công tác tuyên truyền, giáo dục và phổ biến pháp luật đất đai chưa được coi trọng, làm cho nhiều văn bản pháp luật đất đai của Nhà nước chưa được phổ biến sâu rộng trong nhân dân.

Tuy nhiên, việc tranh chấp đất đai ở mỗi địa phương khác nhau còn có những nguyên nhân đặc thù và việc tìm ra những nguyên nhân đó phải căn cứ vào thực tế sử dụng đất, và phong tục tập quán của từng địa phương để xây dựng được những giải pháp tốt nhất nhằm giải quyết có hiệu quả từng vụ tranh chấp. Song trên thực tế khía cạnh này chưa được các cơ quan nhà nước chú trọng, xem xét.

1.3. KHÁI NIỆM GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI VÀ NGUYÊN TẮC GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI

1.3.1. Khái niệm giải quyết tranh chấp đất đai

Theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học: "Giải quyết tranh chấp đất đai là giải quyết bất đồng, mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân, tổ chức và trên cơ sở đó phục hồi các quyền lợi hợp pháp bị xâm hại đồng thời truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vi phạm pháp luật về đất đai" [42].

Trong quan hệ pháp luật đất đai, việc xem xét giải quyết tranh chấp đất đai là một trong những biện pháp quan trọng để pháp luật đất đai phát huy được vai trò trong đời sống xã hội. Thông qua việc giải quyết tranh chấp đất đai, Nhà nước điều chỉnh các quan hệ đất đai cho phù hợp với lợi ích của Nhà nước và của xã hội. Đồng thời, giáo dục ý thức tuân thủ và tôn trọng pháp luật cho mọi công dân, ngăn ngừa những vi phạm pháp luật có thể xảy ra.

Giải quyết tranh chấp đất đai, với ý nghĩa là một nội dung của chế độ quản lý nhà nước đối với đất đai, được hiểu là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhằm tìm ra các giải pháp đúng đắn trên cơ sở pháp luật, nhằm giải quyết các bất đồng, mâu thuẫn giữa các bên, khôi phục lại quyền lợi cho bên bị xâm hại. Đồng thời xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật đất đai.

Như vậy, giải quyết tranh chấp đất đai là việc vận dụng đúng đắn các quy định của pháp luật để bảo vệ tốt nhất các quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.

1.3.2. Các nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai

Trong nền kinh tế thị trường với sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế, quan hệ pháp luật đất đai đã trở nên đa dạng, phức tạp kéo theo các tranh chấp đất đai phát sinh cũng đa dạng, phức tạp và gay gắt. Vì vậy, việc giải quyết tranh chấp đất đai phải đáp ứng được những yêu cầu nhất định mà thực tế đã đặt ra. Muốn đáp ứng được các yêu cầu đó, thì việc giải quyết tranh chấp đất đai phải quán triệt các nguyên tắc sau đây:

1.3.2.1. Nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý

Điều 17 Hiến pháp 1992 khẳng định: "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý". Cụ thể hóa Hiến pháp 1992, Luật Đất đai 2003 đã quy định: "Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất đã giao cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt Nam và Nhà nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam". Điều đó khẳng định toàn bộ đất đai trên lãnh thổ Việt Nam đều thuộc quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân chỉ là những người được Nhà nước giao đất cho sử dụng chứ không có quyền sở hữu đối với đất đai. Do đó, đối tượng của mọi tranh chấp đất đai phát sinh chỉ là quyền quản lý và quyền sử dụng đất chứ không phải là quyền sở hữu đối với đất đai. Vì vậy, khi giải quyết các tranh chấp đất đai, phải tôn trọng và bảo vệ quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai mà Nhà nước là người đại diện; bảo vệ quyền đại diện sở hữu đất đai của Nhà nước; bảo vệ thành quả cách mạng về đất đai mà nhân dân ta đã giành được.

1.3.2.2. Nguyên tắc bảo đảm lợi ích của người sử dụng đất, nhất là lợi ích kinh tế, khuyến khích việc tự thương lượng, tự hòa giải trong nội bộ nhân dân

Luật Đất đai 1993 ra đời với việc thừa nhận năm quyền năng của người sử dụng đất (quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất) đã khẳng định tư tưởng đổi mới trong quá trình Nhà nước điều hành các quan hệ xã hội về đất đai. Do đó, việc tôn trọng các quyền của người sử dụng đất và tạo điều kiện để họ phát huy tối đa các quyền đó là nguyên tắc quan trọng của Luật Đất đai. Thực tế đã chứng minh rằng, nếu lợi ích của người sử dụng đất không được đảm bảo, thì việc sử dụng đất không thể mang lại hiệu quả kinh tế cao. Đó cũng chính là nguyên tắc cơ bản trong quá trình giải quyết các tranh chấp đất đai.

Tôn trọng quyền định đoạt của các chủ thể khi tham gia các quan hệ pháp luật đất đai là tôn trọng quyền tự do thỏa thuận, thương lượng của họ trên cơ sở các quy định của pháp luật. Do vậy, hòa giải trở thành cách thức và cũng là nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai quan trọng và đạt hiệu quả nhất.

1.3.2.3. Nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai phải nhằm mục đích ổn định tình hình chính trị, kinh tế, xã hội, gắn việc giải quyết tranh chấp đất đai với việc tổ chức lại sản xuất, bố trí lại cơ cấu sản xuất hàng hóa

Do ảnh hưởng tiêu cực của tranh chấp đất đai đến mọi mặt của đời sống chính trị, kinh tế, xã hội nên việc giải quyết các tranh chấp đất đai phải nhằm vào mục đích bình ổn các quan hệ xã hội. Chú ý đảm bảo quá trình sản xuất của người dân, tránh làm ảnh hưởng dây chuyền đến cơ cấu sản xuất chung. Đồng thời cải thiện và bố trí, sắp xếp lại cơ cấu sản xuất hàng hóa theo chủ trương của Đảng: "Ai giỏi nghề gì, làm nghề ấy".

1.3.2.4. Nguyên tắc đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa

Khi giải quyết tranh chấp đất đai phải chú ý và tuân thủ các nguyên tắc, trình tự, thủ tục, thẩm quyền mà pháp luật đã quy định. Phát hiện và giải quyết kịp thời các vi phạm pháp luật về đất đai, tránh tình trạng để tranh chấp đất đai kéo dài, làm ảnh hưởng tới tâm lý và lợi ích của người dân.

1.4. KHÁI QUÁT VỀ PHÁP LUẬT GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI

Hệ thống các văn bản pháp luật về đất đai được ban hành từ sau khi thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (năm 1945) tới nay được coi là một hệ thống rất phức tạp, trải qua nhiều giai đoạn lịch sử và có nhiều chính sách khác nhau được áp dụng ở cả hai miền Nam Bắc.

Pháp luật đất đai của nước ta có những đặc điểm chủ yếu như sau:

Thứ nhất, pháp luật về đất đai phát triển gắn liền với các giai đoạn lịch sử phát triển của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thể hiện tập trung nhất đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về cách mạng ruộng đất ở nước ta. Pháp luật về đất đai phát triển và ngày càng hoàn thiện trở thành một hệ thống tương đối hoàn chỉnh, một bộ phận của hệ thống pháp luật Việt Nam. Từ những văn bản đơn hành hiệu lực chưa cao (Sắc lệnh, Nghị định, Quyết định, Thông tư…), đã ra đời văn bản luật hình thức cao nhất có hiệu lực cao điều chỉnh các quan hệ đất đai ở nước ta, đó là Luật Đất đai.

Thứ hai, sự hình thành và phát triển của hệ thống các văn bản pháp luật về đất đai là một quá trình lâu dài, thể hiện ở cả hai mặt: số lượng và chất lượng, gắn liền với lịch sử hình thành và phát triển của hệ thống pháp luật Việt Nam. Hệ thống pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai nói riêng đã được xây dựng và từng bước hoàn thiện nhằm phúc đáp các yêu cầu về quản lý và sử dụng đất đai qua các thời kỳ, cụ thể đề cập đến một số văn bản pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai tiêu biểu qua các giai đoạn như sau:

1.4.1. Thời kỳ trước khi ban hành Hiến pháp 1980

Trong thời kỳ này, các quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai chưa rõ ràng, cụ thể, ngoại trừ các quy định về giải quyết tranh chấp đất bãi sa bồi (đất canh tác).

Thông tư 45/NV-TC ngày 02/7/1958 của Bộ Nội vụ về việc phân phối và quản lý đất bãi sa bồi quy định thẩm quyền giải quyết "tranh chấp hoa màu do chính quyền và nông hội giải quyết, nếu đặc biệt khó khăn thì đưa ra Tòa án xét xử"; thẩm quyền giải quyết "tranh chấp địa giới hành chính đất bãi sa bồi" do Ủy ban hành chính xã đang quản lý giải quyết, nếu ranh giới thuộc nhiều xã thì địa phận xã nào xã đó quản lý hoặc xã có điều kiện thuận tiện hơn quản lý, nếu xen kẽ nhiều xã thì xã nào có nhiều số dân hơn trên đất bãi sa bồi quản lý và chịu trách nhiệm đảm bảo cho các xã ít dân sản xuất trên bãi sa bồi.

Như vậy, giai đoạn này thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Ủy ban hành chính các cấp chưa được quy định rõ ràng. Thực tế, việc giải quyết các tranh chấp đất đai chủ yếu do Ủy ban hành chính cấp xã thực hiện với vai trò của tổ chức nông hội địa phương (tham gia nhiều vào công việc chính quyền), cơ quan tư pháp chỉ xuất hiện khi giải quyết tranh chấp hoa màu trên đất bãi sa bồi.

1.4.2. Thời kỳ sau khi ban hành Hiến pháp 1980

1.4.2.1. Giai đoạn từ khi Hiến pháp 1980 có hiệu lực đến trước khi Luật Đất đai 1987 ra đời

Hiến pháp 1980 ra đời đã khép lại một chặng đường dài phấn đấu không ngừng của Nhà nước ta nhằm mục tiêu xã hội hóa toàn bộ vốn đất đai trong phạm vi cả nước. Điều 19 và Điều 20 Hiến pháp 1980 quy định: "Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa... là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân", "Những tập thể và cá nhân đang sử dụng đất đai được tiếp tục sử dụng".

Tuy nhiên, việc coi đất đai thuộc sở hữu chung, đất không có giá, dẫn tới việc chia cấp đất tràn lan, sử dụng kém hiệu quả. Cấp xã, cấp phường cũng tham gia vào việc giao đất cho nhân dân; việc lấn, chiếm đất để xây dựng nhà ở diễn ra phổ biến song không được giải quyết kịp thời là nguyên nhân chủ yếu của các tranh chấp đất đai trong thời kỳ này. Cơ chế quản lý, chính sách của Đảng và Nhà nước trong giai đoạn này chưa thực sự khuyến khích nông dân và sản xuất nông nghiệp, dẫn đến tình trạng nhiều tập đoàn sản xuất, HTX làm ăn kém hiệu quả, đời sống nhân dân gặp nhiều khó khăn. Do đó, một số các HTX, tập đoàn sản xuất nông nghiệp đi đến tan rã, đất đai lại có sự chia cấp lại. Nhiều gia đình trước kia đã hiến ruộng đất của cha ông vào các HTX, nay đòi lại. Khi giải quyết các tranh chấp một số địa phương còn thiên về việc sử dụng biện pháp mệnh lệnh hành chính, khiến cho các tranh chấp đất đai không được xử lý thỏa đáng và dứt điểm, nên việc tranh chấp đất đai vẫn kéo dài.

Thời kỳ này đã xuất hiện thêm các tranh chấp về đất hương hỏa, đất thổ cư; tranh chấp đất giữa đồng bào địa phương với những người từ nơi khác đến xây dựng vùng kinh tế mới. Tính chất của tranh chấp đất đai thời kỳ này trầm trọng hơn và gay gắt hơn. Tuy vậy, việc giải quyết tranh chấp đất đai còn quan liêu, mang nặng tính mệnh lệnh hành chính. Do đó, tranh chấp đất đai vẫn còn tồn tại kéo dài, việc sử dụng đất kém hiệu quả, mâu thuẫn vẫn còn trầm trọng kéo theo sự trì trệ của nền sản xuất hàng hóa.

* Các văn bản pháp luật quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai trong giai đoạn này là:

- Quyết định số 201/CP ngày 01/7/1980 của Hội đồng Chính phủ về việc thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước lần đầu tiên quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai theo ngành, theo cấp (phần VII).

- Thông tư 55-ĐKTK ngày 05/1/1981 của Tổng cục Quản lý ruộng đất hướng dẫn việc giải quyết các trường hợp sử dụng đất không hợp pháp, không hợp lý.

- Thông tư 293-TT/ RĐ ngày 22/10/1985 của Tổng cục Quản lý ruộng hướng dẫn việc giải quyết tranh chấp đất bãi sa bồi.

1.4.2.2. Giai đoạn từ khi Luật Đất đai 1987 được ban hành đến trước khi Luật Đất đai 1993 ra đời

Hiến pháp 1980 cũng như Luật Đất đai 1987 đều khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Song các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành đã không xác định rõ ràng quyền lợi của người sử dụng đất đã làm hạn chế hiệu quả sử dụng đất.

Trong giai đoạn này, nổi trội nhất phải kể đến chủ trương thực hiện cơ chế quản lý kinh tế mới trong nông nghiệp theo Nghị quyết 10 ngày 5/4/1988 của Bộ Chính trị. Mục đích là gắn lợi ích của người lao động với từng mảnh đất được giao, đã thúc đẩy sản xuất phát triển, người nông dân đã nhận thức rõ những quyền lợi và nghĩa vụ của mình theo quy định của pháp luật, thấy được lợi ích thiết thực từ việc sử dụng đất mang lại. Vì vậy, tình trạng đòi lại ruộng đất trong nội bộ nhân dân tăng nhanh về số lượng. Ở một số địa phương, nhất là ở miền Tây và miền Đông Nam Bộ, nhiều nông dân đòi lại ruộng đất cũ, có nơi đã xảy ra những vụ tranh chấp đất đai gay gắt. Những ruộng đất nông dân đòi lại phổ biến là: ruộng đất đã qua mấy lần điều chỉnh, ruộng đất bị cắt bớt và bị "xáo canh" khi thực hiện khoán sản phẩm; ruộng đất do lâm, nông trường và đơn vị quân đội quản lý nhưng không sử dụng hết, trong đó có cả ruộng đất của nông dân trước đây đã khai phá; ruộng đất do một số cán bộ, đảng viên chiếm vì tư lợi. Ở khu vực trung du, miền núi, có sự tranh chấp ruộng đất giữa đồng bào dân tộc tại chỗ với đồng bào các địa phương khác đến sản xuất và khai hoang xây dựng vùng kinh tế mới. Ngoài ra, còn tồn tại các tranh chấp giữa đất trồng lúa với đất nuôi tôm; giữa đất trồng cao su với đất trồng cây tiêu, cà phê, cây điều, đất hương hỏa, đất thổ cư…

Đối với nhà ở, các tranh chấp phát sinh trong giai đoạn này thường liên quan đến nhà cải tạo, nhà vắng chủ, đòi lại nhà cho thuê trước ngày 1/7/1991 (là ngày Pháp lệnh về nhà ở có hiệu lực). Ngoài ra, còn xuất hiện các tranh chấp về nhà ở khi vợ chồng ly hôn.

Để tạo cơ sở pháp lý giải quyết tình hình tranh chấp đất đai kể trên. Nhà nước ta đã ban hành một số văn bản pháp luật như:

+ Luật Đất đai 1987 (Điều 21).

+ Chỉ thị số 154-HĐBT ngày 11/10/1988 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) về triển khai thực hiện chỉ thị số 47-CT/TƯ của Bộ Chính trị về giải quyết một số vấn đề cấp bách về ruộng đất.

+ Quyết định số 13- HĐBT ngày 01/ 02/ 1989 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) về việc giải quyết một số vấn đề cấp bách về ruộng đất.

+ Nghị định 30-HĐBT ngày 23/3/1989 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) về việc thi hành Luật Đất đai (Điều 15, 16).

+ Chỉ thị số 364-CT ngày 06/11/1991 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ) về việc giải quyết tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính.

Các văn bản pháp luật này đã tạo cơ sở pháp lý cho việc giải quyết tranh chấp đất đai trong giai đoạn này, góp phần vào việc giải quyết mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân, ổn định sản xuất.

1.4.2.3. Giai đoạn từ khi Luật Đất đai 1993 ban hành đến nay

Sau khi Hiến pháp 1992 ra đời, với các quy định mang tính nền tảng là đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý, Nhà nước giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài và người sử dụng đất, được để lại thừa kế và chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Với định hướng cơ bản đó, Luật Đất đai 1993 ra đời đã mở rộng hơn các quyền của người sử dụng đất. Người sử dụng đất có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, thừa kế quyền sử dụng đất. Bộ luật Dân sự năm 1995 thừa nhận hộ gia đình là một đơn vị kinh tế tự chủ, cụ thể hóa các quyền và nghĩa vụ của chủ thể khi tham gia vào quan hệ giao dịch dân sự về đất đai. Hơn nữa, trong cơ chế kinh tế thị trường, đất đai trở thành tài sản đặc biệt, có giá; người sử dụng đất có thể chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất nhằm đáp ứng nhu cầu sản xuất và đời sống của bản thân. Khi cần, họ có thể đem quyền sử dụng đất đai đi thế chấp để vay vốn phát triển sản xuất. Những quy định mới của Luật Đất đai 1993 đã đảm bảo quyền lợi và phát huy khả năng của người sử dụng đất, khiến đất đai ngày càng trở nên có giá trị hơn.

Luật Đất đai 1993 đánh dấu một bước phát triển của quá trình hoàn thiện cơ chế quản lý đất đai của Nhà nước ta, khắc phục tình trạng bao cấp về đất đai, giao đất sử dụng không mất tiền, đảm bảo sử dụng đất đai đúng mục đích, có hiệu quả.

Trong nền kinh tế thị trường hiện nay, khi mức độ đô thị hóa diễn ra nhanh chóng, nhu cầu về nhà ở của người dân ngày càng trở nên bức xúc, việc sử dụng đất đai để xây dựng cơ sở hạ tầng ngày càng khiến cho giá đất nhiều khi tăng đột biến chỉ trong thời gian ngắn. Đây là nguyên nhân góp phần làm tăng các tranh chấp đất đai. Cùng với việc gia tăng dân số, chính sách xã hội về nhà ở tại các đô thị lớn đang trở thành vấn đề bức xúc cần được giải quyết.

Việc tranh chấp đòi lại nhà đất do Nhà nước quản lý, cải tạo thuộc diện cho thuê, nhà vắng chủ, nhà cải tạo công thương nghiệp tư bản tư doanh qua các thời kỳ trước đây cũng diễn ra gay gắt tại một số đô thị như Hà Nội, Hải Phòng. Đây là những vấn đề lớn, đã tồn tại từ nhiều năm nay nhưng vẫn chưa thể giải quyết dứt điểm được.

Trước tình hình đó, nhằm hoàn chỉnh thêm một bước các quy định pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai, đáp ứng yêu cầu của tình hình mới. Luật Đất đai năm 1993 đã được sửa đổi bổ sung một số điều vào các năm 1998 và 2001. Với hơn 171 văn bản pháp luật đất đai được các cấp, các ngành ở Trung ương và hàng trăm các văn bản do các cơ quan ở địa phương ban hành đã góp phần đáng kể vào việc giải quyết tranh chấp đất đai nhằm phúc đáp các yêu cầu quản lý và sử dụng đất đai trong giai đoạn hiện nay. Trong đó có thể đề cập đến một số các văn bản pháp luật tiêu biểu sau đây:

+ Thông tư liên tịch số 02/TTLT/TANDTC-VKSNDTC-TCĐC của Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC) và Tổng cục Địa chính ngày 28/7/1997 hướng dẫn về thẩm quyền của TAND trong việc giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất theo quy định tại khoản 3 Điều 38 Luật Đất đai.

+ Thông tư liên tịch số 01/2002/TTLT-TAND-VKSNDTC-TCĐC ngày 03/1/2002 của TANDTC, VKSNDTC và Tổng cục Địa chính "Hướng dẫn về thẩm quyền của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất".

Mới đây, ngày 26/11/2003, Quốc hội khóa XI kỳ họp thứ 4 đã thông qua Luật Đất đai mới - Luật Đất đai năm 2003 (trong đó quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai từ Điều 135 đến Điều 137), có hiệu lực thi hành vào ngày 1/7/2004.